Cidadania na Mídia
O Globo - RJ O Globo - RJ
01/09/2008 - 09:14
Braço que não é prótese
Para diretor do Instituto Camargo Corrêa, o braço social tem que fazer parte do corpo da empresa
Amelia Gonzalez
Há um ano à frente do Instituto Camargo Corrêa, Francisco Azevedo está mudando o rumo da estratégia do ICC. Quer que a entidade, que recebe do grupo cerca de R$ 14 milhões por ano, se aproxime mais das comunidades, mantendo o foco nos cuidados com crianças e jovens até 24 anos. E quer também que os CEOs das empresas que fazem parte do grupo não vejam o instituto como uma forma de filantropia. Com um currículo extenso no setor de sustentabilidade — acompanhou a criação do Instituto Ethos e do Gife —, o executivo se lembra sempre de uma conversa com Antônio Gomes da Costa quando alguém se refere ao ICC como braço social do Grupo Camargo Corrêa: “ Ele dizia: é preciso tomar cuidado para que este braço não vire uma prótese, porque prótese se leva um tiro não sai sangue, ou seja, não faz parte do corpo".
O GLOBO: O fato de as empresas criarem seu próprio instituto para ser um braço social é visto como uma faca de dois gumes, já que pode esvaziar o papel das ONGs. O que o senhor acha?
Francisco Azevedo : Em parte, trata-se de uma visão das ONGs que tinham nas empresas uma das formas de financiamento de seus projetos e se sentem ameaçadas. Eu não vejo nenhuma ameaça, pelo contrário. O instituto é a porta de entrada para que a ONG converse com aquela corporação. Além disso, a fundação ou instituto também faz parte do terceiro setor: tem os pés na empresa e na sociedade civil.
Como funciona a captação de recursos?
Francisco Azevedo : São poucas as fundações que trabalham operando o projeto. Umas têm o foco, fazem o edital, recebem o projeto e o financiam. Há um grupo menor, que opera diretamente seus próprios projetos. O que existe mais hoje é o meio do caminho: usa-se a capacidade de articulação da empresa a serviço da causa e, para isso, é preciso trabalhar com o terceiro setor. O ICC definiu três programas, cada um com um foco, e trabalhamos muito com a causa. Os problemas sociais são tantos que a gente quer resolver tudo e não resolve nada.
Quanto a Camargo Corrêa investe no instituto?
Francisco Azevedo : R$ 14 milhões por ano, mas varia. Ano que vem devem ser R$ 16 milhões.
Quanto isso representa do faturamento da empresa?
Francisco Azevedo : Esta resposta eu vou ficar devendo.
Fala-se que a criação do instituto serve também para tirar o foco da empresa. No caso da Camargo Corrêa, que hoje enfrenta críticas por conta das obras em Juruti e no Madeira, isso serviria...
Francisco Azevedo : Eu não vou dizer que não existem empresas que pensam dessa forma, pode até existir. Mas não é o nosso caso. Até porque o instituto procura orientar o investimento social das 15 empresas do grupo. Do mesmo jeito que tem essa, tem a Alpargatas, a Cauê. Se fosse assim, cada empresa do grupo teria que ter seu próprio instituto...
De qualquer maneira, acho importante é que o instituto utilize sua experiência e competência para ajudar a minimizar os impactos com a comunidade, com o meio ambiente. Ele pode minimizar as externalidades negativas do negócio e fortalecer as positivas.
O Instituto Camargo Corrêa tem profissionais capacitados para isso?
Francisco Azevedo : Temos dez profissionais alocados por programa.
Mas é importante ver o seguinte: quando chamam os institutos de braços sociais, lembro-me sempre do professor Antonio Carlos Gomes da Costa. Ele dizia: "Tem que tomar cuidado para que esse braço não seja prótese porque prótese se leva um tiro não sai sangue, ou seja, não faz parte do corpo". Há um ano, quando assumi o instituto, fiz uma reviravolta na estratégia. Antes, as empresas transferiam recursos e o instituto fazia os projetos. Do pontode vista dos executivos ficava uma percepção no campo da filantropia.
Invertemos isso: agora o instituto é que está a serviço das empresas. E a responsabilidade de ter um bom relacionamento com a comunidade é da empresa, não do instituto.
A Camargo Corrêa é empreiteira e lida com operários às vezes em locais distantes, com pouca infraestrutura. Vocês têm alguma diretriz para lidar com isso?
Francisco Azevedo : É claro que é melhor usar a mão-de-obra local, sob qualquer ponto de vista. A dificuldade é que não se tem pessoas preparadas. Nesse modelo que começamos há um ano queremos chegar antes de a obra começar. Para conhecer a realidade, minimizar os impactos, preparar as pessoas.
Estou achando interessante o senhor pôr como meta para o futuro. Assume que houve problemas?
Francisco Azevedo : Existe uma diretoria de sustentabilidade na empresa que já pôs pessoas em Jirau capacitando operários.
Por que a mudança de estratégia do ICC?
Francisco Azevedo : O instituto fazia um trabalho desconectado.
Agora estamos querendo redesenhá-lo para que ele fique mais junto do grupo e possa ter um foco maior na comunidade. Mas, de qualquer forma, não se pode confundir: o investimento social privado nunca vai fazer o papel do Estado.
Às vezes dá a impressão de que as empresas relegam a um setor menor essa questão e deixam os negócios longe dele.
Francisco Azevedo : Pode ser que elas ajam assim por imaginar que, se tiver um setor mais especializado, fica mais fácil cuidar do assunto. Eu acho que tem que ser as duas coisas. Quem toca o negócio tem que entender a situação. E, na Camargo Corrêa, todo o esforço que se faz é para que isso aconteça, não só nas construtoras mas em todo o grupo.
O senhor fala o tempo todo em investimento social privado. Por quê?
Francisco Azevedo : Estou falando como diretor do instituto e o que ele faz é investimento social privado, com foco de 0 a 24 anos.
Por que o senhor acha que as empresas hoje querem ser socialmente responsáveis?
Francisco Azevedo : Questões éticas hoje são importantes, passam pelo comportamento da empresa com a comunidade e o meio ambiente. Estes passam a ser os critérios para investidores. Se você tem uma empresa que é só sua, você faz o que quiser com o seu dinheiro.
Mas com o capital aberto é preciso dar retorno aos acionistas. Se disser a eles que está usando parte do dinheiro não para fazer filantropia mas de olho nos negócios, já que a empresa terá uma imagem sustentável, é outra coisa.
quarta-feira, 10 de setembro de 2008
Agradeço o convite
Agradeço o convite mais faço parte do grupo, trabalho de base (diretamente com o problema) sem ajuda de custo e pobre, estou sem possibilidade de participar de eventos distante de minha residencia, a qual demande custos, como tenho acesso as informações, tenho o previlégio de estar sempre informada, assim desenvolver um bom trabalho, e, como educadora social de porta de favela atuante , não pertence a nossa condição monetaria o acesso a cursos com estes valores tão alto, já que temos um tipo de trabalho que como poucas atividades, temos que ter muitas informações e ao mesmo tempo não da para se desfazer do cliente/atendido, o que torna o nosso trabalho diario um aprendizado que cursos caros dificilmente pode oferecer, desculpe a sinseridade, uma boa tarde.
--- Em ter, 9/9/08, Comunique-se escreveu:
De: Comunique-se
Assunto: Edna Lúcia Constantino da Conceiçao, assista ao C-se Cases com condições especiais
Para: "Edna Lúcia Constantino da Conceiçao"
Data: Terça-feira, 9 de Setembro de 2008, 13:42
..............................................................................................................................................................................
Olá, Edna Lúcia Constantino da Conceiçao.
A edição 2008 do Comunique-se Cases de Comunicação Corporativa, que acontece dias 25 e 26 de setembro, em São Paulo, oferece condições especiais para a inscrição somente até o dia 19/09 (veja tabela abaixo).
Serão dois dias de apresentações de profissionais de comunicação corporativa. Os seguintes cases serão apresentados:
* Google: Pedofilia no Orkut
* Invasão de integrantes do MST à Vale
* Recall de brinquedos da Gulliver
* COB: o Brasil na Olimpíadas de Pequim
* Crash test ao vivo de veículo da Audi
* Fusão entre Sky e Directv
* Busca por selo de qualidade no Hospital São Camilo
* Campanha de Despoluição do Rio Tietê nos anos 90
* Expoflora: de feira local para evento internacional
As atividades vão de 9h a 17h.
Valor da inscrição: R$ 390,00 (até 19/09), podendo ser parcelada.
Desconto de 12% para alunos de cursos anteriores do Comunique-se.
Para se inscrever ou obter
mais informações, clique aqui
Atenciosamente,
Escola de Comunicação
Comunique-se - São Paulo - SP
..............................................................................................................................................................................
Mais informações: (11) 3897-0860 - cursos@comunique-se.com.br
Escola de Comunicação - Comunique-se - 2008 - Todos os Direitos Reservados.
--- Em ter, 9/9/08, Comunique-se
De: Comunique-se
Assunto: Edna Lúcia Constantino da Conceiçao, assista ao C-se Cases com condições especiais
Para: "Edna Lúcia Constantino da Conceiçao"
Data: Terça-feira, 9 de Setembro de 2008, 13:42
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quarta-feira, 9 de julho de 2008
questiono
Gostaria de saber para onde foram levados os cursos de qualificação do PLANTEQ 2008, será que este governo se especializou em oferecer só aos amigos, onde é feita a inscrição como é feita as escolhas, decididamente não gosto de implorar por um direitos que deveria ser de todos. O principio da publicidade decididamente não existe em Niterói e mesmo que apareça as cadeiras já possuem donos, é triste. As inscrições são até quinta segundo o jornal meia hora dia 07/07/2008 de segunda feira o site do governo é www.trabalho.rj.gov.br .
Para quem quer fazer sabão de óleo de cozinha e aquecedores de água com garrafa pet o local é Escola do meio Ambiente no Parque das Águas Eduardo Travassos, acesso pela Rua Coronel Gomes Machado no Centro de Niterói Atrás do I conselho Tutelar.
Para quem quer fazer o Enem e não quer pagar, acesse no site do enem o formulário de carência, na pág de inscrição e enviar com copia de identidade para Exame Nacional do Ensino Médio (Inep/Daeb)SCN Quadra 04 BLoc B sala 704 Centro Empresarial Varig CEP 70.714.900 Brasilia.
Hotéis Othon estão com vagas abertas, vagas temporárias, www.portalothon.com.br e mais site www.asserttem.com.br , recrutamento@patrimovel.com.br, www.mafraimoveis.net, www.walker.com.br/imobiliaria, dão oportunidade pra que quer aprender a ser corretor, heringvarejo@heringnet.com.br, rh@quadrac.com.br ,
Para mim contato@barbukowski.com.br , viplei.viplei@gmail.com,
Para deficientes; www.ibm.com/br/employment ,e, emprego@sorri.com.br assunto Merck Sharp & Dohme diversidade & ambiente de trabalho
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Para deficientes; www.ibm.com/br/employment ,e, emprego@sorri.com.br assunto Merck Sharp & Dohme diversidade & ambiente de trabalho
terça-feira, 8 de julho de 2008
convenção 182
CONVENÇÃO Nª 182
CONVENÇÃO SOBRE PROIBIÇÃO DAS PIORES FORMAS DE TRABALHO
INFANTIL E AÇÃO IMEDIATA PARA SUA ELIMINAÇÃO*
A Conferência Geral da Organização Internacional do Trabalho,
Convocada em Genebra pelo Conselho de Administração da Secretaria Internacional
do Trabalho e reunida em 1ª de junho de 1999, em sua 87ª Reunião,
Considerando a necessidade de adotar novos instrumentos para proibição e eliminação
das piores formas de trabalho infantil, como a principal prioridade de ação nacional e
internacional, que inclui cooperação e assistência internacionais, para complementar a
Convenção e a Recomendação sobre Idade Mínima para Admissão a Emprego, 1973,
que continuam sendo instrumentos fundamentais sobre trabalho infantil;
Considerando que a efetiva eliminação das piores formas de trabalho infantil requer
ação imediata e global, que leve em conta a importância da educação fundamental e
gratuita e a necessidade de retirar a criança de todos esses trabalhos, promover sua
reabilitação e integração social e, ao mesmo tempo, atender as necessidades de suas
famílias;
Tendo em vista a resolução sobre a eliminação do trabalho infantil adotada pela
Conferência Internacinal do Trabalho, em sua 83a Reunião, em 1996;
Reconhecendo que o trabalho infantil é devido, em grande parte, à pobreza e que a
solução a longo prazo reside no crescimento econômico sustentado, que conduz ao
progresso social, sobretudo ao alívio da pobreza e à educação universal;
Tendo em vista a Convenção sobre os Direitos da Criança, adotada pela Assembléia
das Nações Unidas, em 20 de novembro de 1989;
Tendo em vista a Declaração da OIT sobre Princípios e Direitos Fundamentais no
Trabalho e seu Seguimento, adotada pela Conferência Internacional do Trabalho em
sua 86a Reunião, em 1998;
Tendo em vista que algumas das piores formas de trabalho infantil são objeto de
outros instrumentos internacionais, particularmente a Convenção sobre Trabalho
Forçado, 1930, e a Convenção Suplementar das Nações Unidas sobre Abolição da
Escravidão, do Tráfico de Escravos e de Instituições e Práticas Similares à
Escravidão, 1956;
Tendo-se decidido pela adoção de diversas proposições relativas a trabalho infantil,
matéria que constitui a quarta questão da ordem do dia da Reunião, e
Após determinar que essas proposições se revestissem da forma de convenção
internacional,
* Data de entrada em vigor: 19 de novembro de 2000.
adota, neste décimo sétimo dia de junho do ano de mil novecentos e noventa e nove,
a seguinte Convenção que poderá ser citada como Convenção sobre as Piores Formas
de Trabalho Infantil, 1999.
Artigo 1º
Todo Estado-membro que ratificar a presente Convenção deverá adotar medidas
imediatas e eficazes que garantam a proibição e a eliminação das piores formas de
trabalho infantil em regime de urgência.
Artigo 2º
Para os efeitos desta Convenção, o termo criança aplicar-se-á a toda pessoa menor de
18 anos.
Artigo 3º
Para os fins desta Convenção, a expressão as piores formas de trabalho infantil
compreende:
(a) todas as formas de escravidão ou práticas análogas à escravidão, como venda e
tráfico de crianças, sujeição por dívida, servidão, trabalho forçado ou compulsório,
inclusive recrutamento forçado ou compulsório de crianças para serem utilizadas em
conflitos armados;
(b) utilização, demanda e oferta de criança para fins de prostituição, produção de
material pornográfico ou espetáculos pornográficos;
(c) utilização, demanda e oferta de criança para atividades ilícitas, particularmente
para a produção e tráfico de drogas conforme definidos nos tratados internacionais
pertinentes;
(d) trabalhos que, por sua natureza ou pelas circunstâncias em que são executados, são
susceptíveis de prejudicar a saúde, a segurança e a moral da criança.
Artigo 4º
1 - Os tipos de trabalho a que se refere o Artigo 3º (d) serão definidos pela legislação
nacional ou pela autoridade competente, após consulta com as organizações de
empregadores e de trabalhadores interessadas, levando em consideração as normas
internacionais pertinentes, particularmente os parágrafos 3ª e 4ª da Recomendação
sobre as Piores Formas de Trabalho Infantil, 1999.
2 - A autoridade competente, após consulta com as organizações de empregadores e
trabalhadores interessadas, identificará onde ocorrem os tipos de trabalho assim
definidos.
3 - A relação dos tipos de trabalho definidos nos termos do parágrafo 1º deste artigo
deverá ser periodicamente examinada e, se necessário, revista em consulta com as
organizações de empregadores e de trabalhadores interessadas.
Artigo 5º
Todo Estado-membro, após consulta com organizações de empregadores e de
trabalhadores, criará ou adotará mecanismos apropriados para monitorar a aplicação
das disposições que dão cumprimento à presente Convenção.
Artigo 6º
1 - Todo Estado-membro elaborará e desenvolverá programas de ação para eliminar,
como prioridade, as piores formas de trabalho infantil.
2 - Esses programas de ação serão elaborados e implementados em consulta com
relevantes instituições governamentais e organizações de empregadores e de
trabalhadores, levando em consideração, se conveniente, opiniões de outros grupos
interessados.
Artigo 7º
1- Todo Estado- membro adotará todas as medidas necessárias para assegurar a efetiva
aplicação e cumprimento das disposições que dão efeito a esta Convenção, inclusive a
instituição e aplicação de sanções penais ou, conforme o caso, de outras sanções.
2 - Todo Estado-membro, tendo em vista a importância da educação para a eliminação
do trabalho infantil, adotará medidas efetivas, para, num determinado prazo:
(a) impedir a ocupação de crianças nas piores formas de trabalho infantil;
(b) dispensar a necessária e apropriada assistência direta para retirar crianças das
piores formas de trabalho infantil e assegurar sua reabilitação e integração social;
(c) garantir o acesso de toda criança retirada das piores formas de trabalho infantil à
educação fundamental gratuita e, quando possível e conveniente, à formação
profissional;
(d) identificar e alcançar crianças particularmente expostas a riscos e
(e) levar em consideração a situação especial de meninas.
3 - Todo Estado-membro designará a autoridade competente responsável pela
aplicação das disposições que dão cumprimento a esta Convenção.
Artigo 8º
Os Estados-membros tomarão as devidas providências para se ajudarem mutuamente
na aplicação das disposições desta Convenção por meio de maior cooperação e/ou
assistência internacional, inclusive o apoio ao desenvolvimento social e econômico, a
programas de erradicação da pobreza e à educação universal.
Artigo 9º
As ratificações formais desta Convenção serão comunicadas, para registro, ao Diretor-
Geral da Secretaria Internacional do Trabalho.
Artigo 10
1 - Esta Convenção obrigará unicamente os Estados-membros da Organização
Internacional do Trabalho cujas ratificações tiverem sido registradas pelo Diretor-
Geral da Secretaria Internacional do Trabalho.
2 - A presente Convenção entrará em vigor doze meses após a data de registro, pelo
Diretor-Geral, das ratificações de dois Estados-membros.
3 - A partir daí, esta Convenção entrará em vigor, para todo Estado-membro, doze
meses após a data do registro de sua ratificação.
Artigo 11
1 - O Estado-membro que ratificar esta Convenção poderá denunciá-la ao final de um
período de dez anos a contar da data em que a Convenção entrou em vigor pela
primeira vez, por meio de comunicação, para registro, ao Diretor-Geral da Secretaria
Internacional do Trabalho. A denúncia só terá efeito um ano após a data de seu
registro.
2 - Todo Estado-membro que tiver ratificado esta Convenção e que, no prazo de um
ano, após expirado o período de dez anos referido no parágrafo anterior, não tiver
exercido o direito de denúncia disposto neste artigo, ficará obrigado a um novo
período de dez anos e, daí por diante, poderá denunciar esta Convenção ao final de
cada período de dez anos, nos termos deste artigo.
Artigo 12
1 - O Diretor-Geral da Secretaria Internacional do Trabalho dará ciência, aos Estadosmembros
da Organização Internacional do Trabalho, do registro de todas as
ratificações, declarações e atos de denúncia que lhe forem comunicados pelos
Estados-membros da Organização.
2 - Ao notificar os Estados-membros da Organização sobre o registro da segunda
ratificação que lhe foi comunicada, o Diretor-Geral lhes chamará a atenção para a data
em que a Convenção entrará em vigor.
Artigo 13
O Diretor-Geral da Secretaria Internacional do Trabalho comunicará ao Secretário-
Geral das Nações Unidas, para registro, nos termos do Artigo 102 da Carta das
Nações Unidas, informações circunstanciadas sobre todas as ratificações, declarações
e atos de denúncia por ele registrados, conforme o disposto nos artigos anteriores.
Artigo 14
O Conselho de Administração da Secretaria Internacional do Trabalho, quando julgar
necessário, apresentará à Conferência Geral relatório sobre a aplicação desta
Convenção e examinará a conveniência de incluir na ordem do dia da Conferência a
questão de sua revisão total ou parcial.
Artigo 15
1 - Caso a Conferência venha a adotar uma nova Convenção que total ou parcialmente
reveja a presente Convenção, a menos que a nova Convenção disponha de outro
modo:
(a) a ratificação da nova Convenção revista por um Estado-membro implicará ipso
jure a denúncia imediata desta Convenção, não obstante as disposições do artigo 11
acima, se e quando a nova Convenção revista entrar em vigor;
(b) esta Convenção deixará de estar sujeita a ratificação pelos Estados-membros a
partir do momento da entrada em vigor da Convenção revista.
2 - Esta Convenção permanecerá, porém, em vigor, na sua forma atual e conteúdo,
para os Estados-membros que a ratificaram mas não ratificarem a Convenção revista.
Artigo 16
As versões em inglês e francês do texto desta Convenção são igualmente oficiais.
CONVENÇÃO SOBRE PROIBIÇÃO DAS PIORES FORMAS DE TRABALHO
INFANTIL E AÇÃO IMEDIATA PARA SUA ELIMINAÇÃO*
A Conferência Geral da Organização Internacional do Trabalho,
Convocada em Genebra pelo Conselho de Administração da Secretaria Internacional
do Trabalho e reunida em 1ª de junho de 1999, em sua 87ª Reunião,
Considerando a necessidade de adotar novos instrumentos para proibição e eliminação
das piores formas de trabalho infantil, como a principal prioridade de ação nacional e
internacional, que inclui cooperação e assistência internacionais, para complementar a
Convenção e a Recomendação sobre Idade Mínima para Admissão a Emprego, 1973,
que continuam sendo instrumentos fundamentais sobre trabalho infantil;
Considerando que a efetiva eliminação das piores formas de trabalho infantil requer
ação imediata e global, que leve em conta a importância da educação fundamental e
gratuita e a necessidade de retirar a criança de todos esses trabalhos, promover sua
reabilitação e integração social e, ao mesmo tempo, atender as necessidades de suas
famílias;
Tendo em vista a resolução sobre a eliminação do trabalho infantil adotada pela
Conferência Internacinal do Trabalho, em sua 83a Reunião, em 1996;
Reconhecendo que o trabalho infantil é devido, em grande parte, à pobreza e que a
solução a longo prazo reside no crescimento econômico sustentado, que conduz ao
progresso social, sobretudo ao alívio da pobreza e à educação universal;
Tendo em vista a Convenção sobre os Direitos da Criança, adotada pela Assembléia
das Nações Unidas, em 20 de novembro de 1989;
Tendo em vista a Declaração da OIT sobre Princípios e Direitos Fundamentais no
Trabalho e seu Seguimento, adotada pela Conferência Internacional do Trabalho em
sua 86a Reunião, em 1998;
Tendo em vista que algumas das piores formas de trabalho infantil são objeto de
outros instrumentos internacionais, particularmente a Convenção sobre Trabalho
Forçado, 1930, e a Convenção Suplementar das Nações Unidas sobre Abolição da
Escravidão, do Tráfico de Escravos e de Instituições e Práticas Similares à
Escravidão, 1956;
Tendo-se decidido pela adoção de diversas proposições relativas a trabalho infantil,
matéria que constitui a quarta questão da ordem do dia da Reunião, e
Após determinar que essas proposições se revestissem da forma de convenção
internacional,
* Data de entrada em vigor: 19 de novembro de 2000.
adota, neste décimo sétimo dia de junho do ano de mil novecentos e noventa e nove,
a seguinte Convenção que poderá ser citada como Convenção sobre as Piores Formas
de Trabalho Infantil, 1999.
Artigo 1º
Todo Estado-membro que ratificar a presente Convenção deverá adotar medidas
imediatas e eficazes que garantam a proibição e a eliminação das piores formas de
trabalho infantil em regime de urgência.
Artigo 2º
Para os efeitos desta Convenção, o termo criança aplicar-se-á a toda pessoa menor de
18 anos.
Artigo 3º
Para os fins desta Convenção, a expressão as piores formas de trabalho infantil
compreende:
(a) todas as formas de escravidão ou práticas análogas à escravidão, como venda e
tráfico de crianças, sujeição por dívida, servidão, trabalho forçado ou compulsório,
inclusive recrutamento forçado ou compulsório de crianças para serem utilizadas em
conflitos armados;
(b) utilização, demanda e oferta de criança para fins de prostituição, produção de
material pornográfico ou espetáculos pornográficos;
(c) utilização, demanda e oferta de criança para atividades ilícitas, particularmente
para a produção e tráfico de drogas conforme definidos nos tratados internacionais
pertinentes;
(d) trabalhos que, por sua natureza ou pelas circunstâncias em que são executados, são
susceptíveis de prejudicar a saúde, a segurança e a moral da criança.
Artigo 4º
1 - Os tipos de trabalho a que se refere o Artigo 3º (d) serão definidos pela legislação
nacional ou pela autoridade competente, após consulta com as organizações de
empregadores e de trabalhadores interessadas, levando em consideração as normas
internacionais pertinentes, particularmente os parágrafos 3ª e 4ª da Recomendação
sobre as Piores Formas de Trabalho Infantil, 1999.
2 - A autoridade competente, após consulta com as organizações de empregadores e
trabalhadores interessadas, identificará onde ocorrem os tipos de trabalho assim
definidos.
3 - A relação dos tipos de trabalho definidos nos termos do parágrafo 1º deste artigo
deverá ser periodicamente examinada e, se necessário, revista em consulta com as
organizações de empregadores e de trabalhadores interessadas.
Artigo 5º
Todo Estado-membro, após consulta com organizações de empregadores e de
trabalhadores, criará ou adotará mecanismos apropriados para monitorar a aplicação
das disposições que dão cumprimento à presente Convenção.
Artigo 6º
1 - Todo Estado-membro elaborará e desenvolverá programas de ação para eliminar,
como prioridade, as piores formas de trabalho infantil.
2 - Esses programas de ação serão elaborados e implementados em consulta com
relevantes instituições governamentais e organizações de empregadores e de
trabalhadores, levando em consideração, se conveniente, opiniões de outros grupos
interessados.
Artigo 7º
1- Todo Estado- membro adotará todas as medidas necessárias para assegurar a efetiva
aplicação e cumprimento das disposições que dão efeito a esta Convenção, inclusive a
instituição e aplicação de sanções penais ou, conforme o caso, de outras sanções.
2 - Todo Estado-membro, tendo em vista a importância da educação para a eliminação
do trabalho infantil, adotará medidas efetivas, para, num determinado prazo:
(a) impedir a ocupação de crianças nas piores formas de trabalho infantil;
(b) dispensar a necessária e apropriada assistência direta para retirar crianças das
piores formas de trabalho infantil e assegurar sua reabilitação e integração social;
(c) garantir o acesso de toda criança retirada das piores formas de trabalho infantil à
educação fundamental gratuita e, quando possível e conveniente, à formação
profissional;
(d) identificar e alcançar crianças particularmente expostas a riscos e
(e) levar em consideração a situação especial de meninas.
3 - Todo Estado-membro designará a autoridade competente responsável pela
aplicação das disposições que dão cumprimento a esta Convenção.
Artigo 8º
Os Estados-membros tomarão as devidas providências para se ajudarem mutuamente
na aplicação das disposições desta Convenção por meio de maior cooperação e/ou
assistência internacional, inclusive o apoio ao desenvolvimento social e econômico, a
programas de erradicação da pobreza e à educação universal.
Artigo 9º
As ratificações formais desta Convenção serão comunicadas, para registro, ao Diretor-
Geral da Secretaria Internacional do Trabalho.
Artigo 10
1 - Esta Convenção obrigará unicamente os Estados-membros da Organização
Internacional do Trabalho cujas ratificações tiverem sido registradas pelo Diretor-
Geral da Secretaria Internacional do Trabalho.
2 - A presente Convenção entrará em vigor doze meses após a data de registro, pelo
Diretor-Geral, das ratificações de dois Estados-membros.
3 - A partir daí, esta Convenção entrará em vigor, para todo Estado-membro, doze
meses após a data do registro de sua ratificação.
Artigo 11
1 - O Estado-membro que ratificar esta Convenção poderá denunciá-la ao final de um
período de dez anos a contar da data em que a Convenção entrou em vigor pela
primeira vez, por meio de comunicação, para registro, ao Diretor-Geral da Secretaria
Internacional do Trabalho. A denúncia só terá efeito um ano após a data de seu
registro.
2 - Todo Estado-membro que tiver ratificado esta Convenção e que, no prazo de um
ano, após expirado o período de dez anos referido no parágrafo anterior, não tiver
exercido o direito de denúncia disposto neste artigo, ficará obrigado a um novo
período de dez anos e, daí por diante, poderá denunciar esta Convenção ao final de
cada período de dez anos, nos termos deste artigo.
Artigo 12
1 - O Diretor-Geral da Secretaria Internacional do Trabalho dará ciência, aos Estadosmembros
da Organização Internacional do Trabalho, do registro de todas as
ratificações, declarações e atos de denúncia que lhe forem comunicados pelos
Estados-membros da Organização.
2 - Ao notificar os Estados-membros da Organização sobre o registro da segunda
ratificação que lhe foi comunicada, o Diretor-Geral lhes chamará a atenção para a data
em que a Convenção entrará em vigor.
Artigo 13
O Diretor-Geral da Secretaria Internacional do Trabalho comunicará ao Secretário-
Geral das Nações Unidas, para registro, nos termos do Artigo 102 da Carta das
Nações Unidas, informações circunstanciadas sobre todas as ratificações, declarações
e atos de denúncia por ele registrados, conforme o disposto nos artigos anteriores.
Artigo 14
O Conselho de Administração da Secretaria Internacional do Trabalho, quando julgar
necessário, apresentará à Conferência Geral relatório sobre a aplicação desta
Convenção e examinará a conveniência de incluir na ordem do dia da Conferência a
questão de sua revisão total ou parcial.
Artigo 15
1 - Caso a Conferência venha a adotar uma nova Convenção que total ou parcialmente
reveja a presente Convenção, a menos que a nova Convenção disponha de outro
modo:
(a) a ratificação da nova Convenção revista por um Estado-membro implicará ipso
jure a denúncia imediata desta Convenção, não obstante as disposições do artigo 11
acima, se e quando a nova Convenção revista entrar em vigor;
(b) esta Convenção deixará de estar sujeita a ratificação pelos Estados-membros a
partir do momento da entrada em vigor da Convenção revista.
2 - Esta Convenção permanecerá, porém, em vigor, na sua forma atual e conteúdo,
para os Estados-membros que a ratificaram mas não ratificarem a Convenção revista.
Artigo 16
As versões em inglês e francês do texto desta Convenção são igualmente oficiais.
segunda-feira, 7 de julho de 2008
O princípio jurídico da moralidade administrativa
Artigos, Pareceres, Memoriais e Petições
O princípio jurídico da moralidade administrativa
Fernando Couto Garcia
Advogado em Belo Horizonte-MG
Sumário: Introdução. Parte I: 1 – Identificação do problema; 2 – Direito e Moral. Parte II: 1 – Mérito do ato administrativo, conceito indeterminado e discricionariedade; 2 – A natureza jurídica da moralidade administrativa do art. 37; 3 – A doutrina e a jurisprudência brasileiras; 4 – Limites da moralidade administrativa. 5 - Conclusão; 6 - Referências Bibliográficas
Introdução
A proposta é estudar o princípio jurídico da moralidade administrativa, contido no art. 37 da Constituição. Portanto, o artigo não trata da moralidade administrativa que é causa de pedir da ação popular (art. 5o, LXXIII, da Constituição).
Na Parte I faço uma exposição uma breve análise sociológica, com base na teoria dos sistemas de Niklas Luhmann, da falta de operacionalidade do princípio e da separação entre Direito e Moral. Como parte de uma análise sociológica, que tem referências empíricas (ainda que não sustentadas por investigações empíricas), as afirmações feitas na Parte I não têm implicações normativas diretas,(1) uma vez que se destinam a identificar o que é verdadeiro sociologicamente e não o que é lícito.
Na Parte II, depois de considerações preliminares sobre os princípios (baseadas em Robert Alexy) e sobre a discricionariedade (baseadas em Florivaldo Dutra de Araújo), estudo a doutrina e a jurisprudência brasileiras sobre a moralidade administrativa. As afirmações feitas na Parte II são dogmáticas (baseadas no código lícito/ilícito), e portanto têm implicações normativas.
Parte I: A falta de operacionalidade dogmática do princípio jurídico da moralidade administrativa
1 – Identificação do problema
O art. 37, caput, da Constituição Federal de 1.988 dispõe que a Administração Pública obedecerá, entre outros, ao princípio da moralidade.(2)
A doutrina brasileira se dividiu na formulação do que seria a moralidade administrativa. Alguns autores a identificam com a legalidade substancial, outros com a razoabilidade e o interesse público, outros com a boa-fé. Há também os que a utilizam para clamar por justiça e os que alertam para o perigo de sua aplicação indiscriminada.
Concepções assim tão variadas em relação a aspectos essenciais da própria definição da moralidade administrativa só poderiam conduzir a uma jurisprudência vacilante(3) e a um Poder Judiciário desconfiado na sua aplicação. Muitos dos precedentes que tratam do assunto utilizam o princípio da moralidade administrativa como elogio da Constituição ou da lei, ou o aplicam de maneira secundária para resolver a questão controvertida, uma vez que há regra legal explícita; é o que ocorre, por exemplo, quando se fala em "princípio moralizador do concurso público"(4) ou quando se afirma que a proibição de acumular empregos (art. 99 da Carta de 1.969) é derivada da moralidade administrativa(5) ou que se deve a questões de moralidade administrativa a fixação da remuneração dos vereadores em cada legislatura para vigorar na subseqüente (art. 29, V, da Constituição, em sua redação original), evitando a legislação em causa própria.(6)
Aplicar o princípio da moralidade administrativa dessa forma secundária serve apenas para ocultar que ele não é aplicado, pois se há outra norma que leva explicitamente ao mesmo resultado esta é que está sendo aplicada. O mesmo pode ser dito para os que enxergam na moralidade a legalidade substancial.(7) Tais posicionamentos tornam a moralidade administrativa um princípio totalmente supérfluo, uma vez que, mesmo ignorando-o e até dizendo que ele é inaplicável, o intérprete chegaria ao mesmo resultado.
É desafiador tentar entender por que o princípio da moralidade encontra tais obstáculos, enquanto outras normas, dele contemporâneas no Direito brasileiro, como a igualdade entre homens e mulheres (art. 5o, I, e 226, § 5o, da Constituição) e o direito à indenização por dano moral (art. 5o, V e X, da Constituição) lograram sucessos operacionais muito mais visíveis.(8)
2 – Direito e Moral
A sociedade moderna, por meio da especialização na comunicação, diferenciou-se em sistemas funcionais, que operam autopoieticamente.(9) O Direito é um destes sistemas, que tem a função de estabilizar expectativas normativas e opera de acordo com o código lícito/ilícito. A Moral é outro destes sistemas, que atua de acordo com o código bom/mau.
O sistema do Direito é cognitivamente aberto, ou seja, observa e conhece os demais sistemas sociais, mas é operativamente fechado, ou seja, opera remetendo-se apenas às suas próprias operações, ainda que o modo de fazê-lo seja influenciado pelas observações feitas pelo próprio sistema sobre seu ambiente.
Na sociedade moderna,(10) não se pode confundir o Direito com a Moral. Portanto, uma norma moral não é, apenas por ser norma moral, válida dentro do sistema jurídico.(11) No entanto, o fechamento operativo do sistema não significa isolamento causal(12) e "não se pode negar a circunstância de que as fundamentações éticas e jurídicas possam coincidir".(13) O sistema do Direito, ao observar seu ambiente, no qual se incluem os demais sistemas, e, entre eles, a Moral, reflete sobre si mesmo e tal reflexão pode ter repercussão nas próprias operações jurídicas. Em outras palavras, o Direito pode observar – e freqüentemente o faz – a Moral e, de acordo com os seus próprios critérios – que são jurídicos –, decidir por se adaptar ou não àquilo que foi observado. Kelsen, que ninguém acusaria de moralista, reconheceu isso quando, ao tratar da interpretação jurídica, disse que o Direito pode delegar o preenchimento de seu conteúdo a normas metajurídicas, transformando-as em normas de Direito positivo.(14) Em resumo, o sistema do Direito pode observar normas morais e reflexões éticas e decidir transformá-las em normas jurídicas. No entanto, é só o Direito – e não a Moral – que pode fazê-lo, seja por meio de legisladores, juízes, doutrinadores ou administradores. E deve fazê-lo juridicamente, ou seja, de acordo com os critérios estabelecidos no próprio sistema. Tanto é assim que o Direito não tem um compromisso com as normas morais socialmente predominantes, mas pode optar por se utilizar, neste intercâmbio, de reflexões morais que, embora não sejam predominantes, podem ser vistas como mais adequadas para uma transformação operativa do Direito(15) segundo sua fórmula de contingência, ou seja, podem ser consideradas mais justas.
A coincidência de conteúdos entre o Direito e a Moral é extremamente comum.(16) Há mesmo conceitos jurídicos que apontam claramente para esta coincidência, como boa-fé, lealdade, confiança e moralidade administrativa. No entanto, a formulação desses conceitos têm um sentido eminentemente jurídico,(17) ocorre com base em critérios jurídicos e se destina a comunicar sobre o que é lícito ou o que é ilícito, o que lhe confere juridicidade e exclui a alegação de sua pertinência ao sistema da Moral, que tem por código a diferença entre bom e mau.
Com base nestas premissas é possível afirmar que o princípio da moralidade administrativa, apesar do nome, é um princípio jurídico. Esta conclusão apóia-se em vários motivos. O primeiro é que a Constituição não tem poder para ditar normas morais, mas apenas normas jurídicas. O segundo é que o princípio da moralidade serve como referência para comunicar o que é lícito e o que é ilícito, e não o que é bom e o que é mau. Como princípio jurídico que é, a moralidade administrativa gera, obviamente, efeitos jurídicos.
Parte II: A moralidade administrativa como princípio jurídico
1 – Mérito do ato administrativo, conceito indeterminado e discricionariedade
A única utilidade dogmática dos conceitos de vinculação e discricionariedade é delimitar o âmbito do controle jurisdicional da atividade administrativa.(18) Portanto, rejeito para fins terminológicos, por ser inútil dogmaticamente, qualquer distinção entre aspectos discricionários e mérito do ato administrativo, expressões que trato como sinônimas.
Segundo Maria Sylvia Zannela Di Pietro, autores mais antigos consideravam que o controle da moralidade administrativa só poderia ser o controle interno, e não o controle jurisidicional, pois a moralidade integraria o mérito do ato administrativo.(19) Esta posição deixou de ser sustentável com a entrada em vigor da Constituição de 1.988, que estabeleceu a moralidade administrativa como princípio expresso da Administração Pública.(20) No entanto ainda é possível encontrar seus resquícios na doutrina, como a afirmação de Sérgio Ferraz e Adilson Dallari de que o processo administrativo seria eficaz instrumento de defesa da moralidade, justamente porque por ele o mérito do ato poderia ser revisto,(21) o que pressupõe que a moralidade integre o mérito do ato administrativo. Mesmo na doutrina que considera que a moralidade administrativa não integra o mérito do ato administrativo, persiste o entendimento de que a aplicação de conceitos indeterminados, na hipótese de existência de mais de uma interpretação razoável, é aspecto discricionário.(22)
Por outro lado, há na doutrina brasileira uma corrente com entendimento frontalmente contrário,(23) que busca inspiração no doutrinador espanhol Eduardo Garcia de Enterría, defendendo que a utilização de conceitos indeterminados não significa atribuição de discricionariedade.
Há ainda uma posição intermediária, segundo a qual a discricionariedade e os conceitos indeterminados são inconfundíveis, mas persistem entre eles alguns pontos de interseção, em especial nos conceitos de prognose, que envolvem uma avaliação prospectiva de fatos.(24)
Para estas duas últimas correntes, não há discricionariedade na interpretação do que seja o princípio da moralidade administrativa; para a primeira delas porque a moralidade é um conceito indeterminado que como tal não atribui discricionariedade, e para a segunda porque não se trata de um conceito de prognose. A meu ver, este é o posicionamento correto.(25) A corrente que vê nos conceitos indeterminados uma atribuição de discricionariedade incorre em confusão teórica por não dar conta de distinguir entre a discricionariedade administrativa, que é um conceito dogmático, e o que poderíamos chamar de discricionariedade interpretativa, que é um conceito hermenêutico que traduz a liberdade de interpretação, e não a discricionariedade em sentido técnico.
Com o aumento da complexidade na sociedade moderna, tornou-se vulgar na legislação a abertura das normas jurídicas, que pode ser feita por técnicas distintas. Uma destas técnicas é a utilização de conceitos indeterminados ou cláusulas gerais; outra é a atribuição de discricionariedade ao aplicador da norma. A diferença entre as duas técnicas é que na primeira, a imprevisão presente na norma será resolvida por juízos de legalidade feitos por seu aplicador, com controle jurisdicional pleno, enquanto na segunda a imprevisão será resolvida por juízos de conveniência e oportunidade feitos pelo aplicador sem controle jurisdicional, uma vez que ele estará escolhendo entre indiferentes jurídicos. Esta é a diferença entre os conceitos indeterminados e a discricionariedade, e não a possibilidade de se encontrar uma única solução correta, o que é um outro problema.(26)
Aliás, se a discricionariedade não é um vazio mas sim um resultado da atribuição feita pela própria lei, só é possível afirmar que ela existe depois de interpretar a lei. Em outras palavras, na maioria das vezes, o conceito legal que atribui discricionariedade não é juridicamente indeterminado, mas sim determinado: determinou-se que ele atribui discricionariedade. Se assim não fosse, haveria dúvidas sobre se um determinado conceito atribui ou não discricionariedade, dependendo do caso concreto, e não é isso que acontece com a maior parte dos exemplos da doutrina, sobre os quais todos concordam que há aspectos discricionários (por exemplo, a nomeação para cargo em comissão e a licença para porte de arma). Ainda que em algumas situações possa ocorrer tal dúvida, ou seja, ainda que possa haver uma atribuição de discricionariedade por um conceito que seja indeterminado, o que levará à discricionariedade não é a indeterminação do conceito, mas sua interpretação como discricionário. Não há nisso nada de estranho: os conceitos indeterminados são utilizados para veicular normas de todo tipo, e também podem ser para veicular normas que atribuem discricionariedade, no entanto, insisto, o que leva a este resultado não é a indeterminação, mas sim a interpretação.
Interpretar definitivamente o ordenamento jurídico em casos concretos, ou seja, atribuir-lhe sentido com força de coisa julgada, é a própria razão de ser do Poder Judiciário. Se há interpretação do ordenamento jurídico para aplicação a um caso concreto, e o Poder Judiciário é provocado para pronunciar-se sobre o acerto ou não desta interpretação, não há como impedi-lo de apreciar a questão. Diante do art. 5o, XXXV, da Constituição, é irrelevante dogmaticamente saber se a atividade interpretativa é intelectiva ou volitiva, se se situa dentro ou fora de uma zona cinzenta; se uma norma jurídica foi interpretada e aplicada, não importa se por particulares ou por órgãos públicos, é plena a apreciação jurisdicional sobre esta interpretação, com a qual o julgador pode ou não concordar, desde que motivadamente.
2 – A natureza jurídica da moralidade administrativa do art. 37
O fato de a própria Constituição classificar a moralidade administrativa como princípio não esclarece, por si só, sua natureza jurídica, uma vez que o termo "princípio" é utilizado de maneira imprecisa pela legislação, pela doutrina e pela jurisprudência.
Neste trabalho utilizarei o conceito de princípio jurídico de Robert Alexy. Para este autor,
"os princípios são normas jurídicas que ordenam que se realize algo na maior medida possível, em relação com as possibilidades jurídicas e fáticas. Os princípios são, por conseguinte, mandados de otimização que se caracterizam por que podem ser cumpridos em diversos graus e porque a medida ordenada de seu cumprimento não depende só de possibilidades fáticas, mas também das possibilidades jurídicas. O campo das possibilidades jurídicas está determinado por meio de princípios e regras que jogam em sentido contrário."(27)
As regras, ao contrário, são normas jurídicas que exigem um cumprimento pleno, e portanto só podem ser cumpridas integralmente ou descumpridas integralmente, ou seja, são aplicadas à maneira do tudo ou nada. Ademais, as colisões de princípios são resolvidas pela incidência de um princípio no caso concreto, com o afastamento de outro, sem, entretanto, considerá-lo revogado. Há portanto concorrência entre os princípios, e não antinomia, que seria o fenômeno ocorrido no caso de colisão de regras, que é resolvido pela determinação de que uma norma é válida e a outra, que colide com ela, é inválida.
Portanto, os princípios têm valor normativo, e não apenas valorativo, interpretativo ou argumentativo.
A natureza jurídica de princípio da moralidade administrativa é demonstrada pelo fato de que há outras normas constitucionais que afastam a consideração sobre a moralidade, ou seja, que fixam condutas e estruturas sem que as mesmas possam ser consideradas inválidas por ofensa à moralidade administrativa,(28) uma vez que a incidência do princípio foi afastada pelo próprio constituinte. Maria Sylvia Zanella Di Pietro lista várias regras válidas em nosso ordenamento, não obstante as considere contrárias à moralidade administrativa. Um exemplo é a suspensão dos direitos políticos dos condenados criminalmente ou por improbidade administrativa (art. 15, III e V, da Constituição): trata-se de regra válida, ainda que seja considerada contrária à moralidade administrativa.
Outra constatação que demonstra a natureza de princípio da moralidade administrativa é a de que ela pode, em determinadas situações, ser afastada por outros princípios, ou afastá-los. Imagino dois exemplos para demonstrar minha afirmação.
O primeiro exemplo é o seguinte. Servidores em greve negociam com a Administração e obtém formalmente, tanto do Chefe do Poder Executivo quanto do Chefe do Poder Legislativo, a promessa de aumento em determinado percentual, que é encaminhada ao Poder Legislativo por meio de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, com urgência constitucional. Os servidores então voltam ao trabalho, desmobilizando-se, confiantes na promessa do Poder Público. Logo depois, no entanto, o Chefe do Poder Executivo retira do projeto a urgência constitucional e o Chefe do Poder Legislativo o retira da pauta, relegando-o a segundo plano, para votação apenas no ano seguinte, ainda distante. A conduta é contrária à moralidade administrativa, uma vez que as expectativas legítimas dos servidores não foram respeitadas e o Poder Público agiu com nítida deslealdade e intenção de enganá-los. No entanto, nem por isso os servidores poderão pleitear na Justiça o aumento, uma vez que o art. 37, X, da Constituição estabelece reserva absoluta de lei na matéria ("somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica"); ou seja, trata-se de hipótese em que o princípio da legalidade estrita prevalece sobre o princípio da moralidade administrativa.
Por outro lado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça de Minas Gerais oferece precioso exemplo de caso em que o princípio da moralidade administrativa prevaleceu sobre o princípio da legalidade.(29) Servidores de uma autarquia estadual pleitearam a aplicação aos seus símbolos de vencimento de reajuste previsto por decreto estadual. A autarquia alegou que o decreto teria violado o art. 37, X, da Constituição. O Tribunal reconheceu a violação, no entanto, deu razão aos servidores, sob o fundamento de que o entendimento contrário permitiria à Administração aproveitar-se de sua própria torpeza, o que seria contrário à moralidade administrativa. Reconhecendo a colisão de princípios, o Tribunal utilizou como critério para a prevalência da moralidade administrativa o fato de que o entendimento contrário também violaria o princípio da isonomia, pois permitiria à Administração aplicar o reajuste apenas àqueles servidores que bem entendesse, como já havia feito com muitos.
Ressalto, a título de esclarecimento, que não se trata de afastar a legalidade em si, mas de afastar o princípio da legalidade, o que é bem diverso. A noção de legalidade traduz conformidade ao ordenamento jurídico (sentido amplo) ou conformidade à lei (sentido restrito), enquanto o princípio da legalidade é uma – dentre tantas – normas jurídicas integrantes do ordenamento. A desobediência deste (em situação em que ele incida, obviamente) conduz a uma ilegalidade (desconformidade com o ordenamento jurídico), mas nem toda ilegalidade (desconformidade com o ordenamento jurídico) é resultante de sua desobediência. Assim, uma violação autônoma do princípio da moralidade administrativa (ou seja, uma violação em que outros princípios não foram conjuntamente violados) é uma ilegalidade, embora não seja uma violação do princípio da legalidade. Por isso os dois princípios não se confundem. Por outro lado, o princípio da moralidade administrativa integra a legalidade enquanto conformidade com o ordenamento jurídico, uma vez que é norma deste.
3 – A doutrina e a jurisprudência brasileiras
A moralidade administrativa surgiu na doutrina francesa como explicação para o controle jurisdicional do desvio de poder (Hauriou),(30) que extravasava a restrita noção de legalidade então predominante, entendimento trazido para o Brasil por Antônio José Brandão.(31) Posteriormente a noção foi ampliada pela doutrina francesa para abarcar também a análise dos motivos (Welter), extensão acolhida na doutrina brasileira por Manoel de Oliveira Franco Sobrinho,(32) com a adesão de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que inclui na moralidade também a análise do objeto do ato administrativo, que será contrário à moralidade se for impossível, desconforme com sua finalidade ou ineficente.(33) Atualmente esta é uma posição bastante difundida e que conta com a adesão de dois precedentes do Superior Tribunal de Justiça.(34)
A crítica que comumente se faz a esta corrente é que, atualmente o controle do desvio de poder é uma decorrência do próprio princípio da legalidade.(35) A crítica é acertada. Identificar a moralidade administrativa com tais elementos é supérfluo, e retira-lhe a relevância normativa. Esta corrente, que muitas vezes acena com bandeiras antipositivistas, acaba por adotar atitude teórica idêntica à do positivismo legalista, restringindo a legalidade ao que ofende à lei em sua literalidade e lançando a finalidade da norma no domínio da metajuridicidade. Esta contradição pode ser claramente notada na seguinte passagem de Antônio José Brandão: "o desvio de poder não se reduz a mero problema de legalidade, pois o ato em que ele se manifesta concretamente é praticado com observância da lei, mas obedece a determinante imoral. Por outras palavras: o que afeta a jurisdicidade do ato em que o desvio de poder se concretizar é, principalmente, a imoralidade administrativa que consiste em produzir modificações lícitas da ordem jurídica para atingir fins metajurídicos, que não são fins de pública administração."(36)
A segunda corrente doutrinária procura enxergar na moralidade administrativa a adoção dos princípios do interesse público, razoabilidade e/ou proporcionalidade. Esta posição, com variações, é adotada por Fábio Medina Osório,(37) Marçal Justen Filho(38) e Germana de Oliveira Morais.(39) José Guilherme Giacomuzzi critica esta corrente, argumentando que a confusão entre moralidade e legalidade apenas troca de parceiro, passando a ser entre moralidade e interesse público, ou razoabilidade, ou proporcionalidade.(40) No entanto, a crítica não pode ser tão contundente. Os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e interesse público são realmente distintos da moralidade administrativa, mas considerá-los como inerentes à mesma tem a vantagem de afastar dúvidas acerca de sua existência no ordenamento jurídico brasileiro, uma vez que eles não são expressos na Constituição.(41) Portanto, a "confusão" não é inútil,(42) embora não mereça ser acolhida. Razoabilidade e moralidade administrativa são dimensões distintas, e aquela não está incluída nesta. Tanto é assim que um ato pode obedecer à moralidade administrativa e ainda assim ser desarrazoado.(43) O mesmo se pode dizer das relações entre moralidade administrativa e proporcionalidade(44) e entre moralidade administrativa e prioridade do interesse público.(45)
Uma terceira corrente, que vem ganhando adesões na doutrina e na jurisprudência, é a que enxerga o princípio da moralidade administrativa como veiculador do dever de boa-fé para a Administração Pública. A corrente, seguida por vários autores,(46) tem como expoente José Guilherme Giacomuzzi,(47) que foi quem melhor a desenvolveu. A imbricação entre moralidade administrativa e boa-fé é tão cristalina que não se encontra autor que a critique.
No Direito Privado, o termo boa-fé é utilizado em dois sentidos: a) subjetivo, enquanto crença interna de que se age corretamente; b) objetivo, enquanto padrão de conduta de um homem médio, de um bonus pater familiae. A Lei 9.784/99 (art. 2o, parágrafo único, IV) e a Lei Estadual Mineira 14.184/02 (art. 5o, III), ao se referirem à moralidade administrativa e à boa-fé, utilizam o termo "padrões", sugerindo a adoção da concepção objetiva. Mesmo sob o ponto de vista constitucional, a adoção da concepção objetiva é mais consistente, uma vez que a moralidade é princípio a ser obedecido pela Administração, e não apenas pelos servidores.
Portanto, não se exige a intenção para se caracterizar a violação da moralidade administrativa, como aliás ocorre com os demais princípios enumerados no caput do art. 37 da Constituição; basta que a conduta seja contrária aos deveres inerentes à boa-fé.
A proteção da confiança, da veracidade, da lealdade e da transparência decorrem da boa-fé, "proibindo-se a contradição de informações, a indolência, a leviandade de propósitos".(48) As informações prestadas pela Administração devem ser confiáveis, uma vez que as expectativas legítimas geradas pelas mesmas passam a ser protegidas pelo princípio da moralidade administrativa. Surge para a Administração um dever de não modificar injustificadamente as informações ou orientações fornecidas, ainda que inexatas, cumprindo-as.(49)
Germana de Oliveira Moraes expõe as seguintes condições exigidas pela jurisprudência suíça para que a Administração vincule-se às informações inexatas:(50) a) que tenham sido prestadas por autoridade competente; b) que tenham sido prestadas sem reservas, direcionadas a uma situação concreta, perfeitamente individualizada; c) que os particulares não tenham condições de perceber o erro; d) que, com base nos dados obtidos, o administrado tenha tomado medidas irreversíveis. Estas condições podem servir de suporte para o desenvolvimento da doutrina e da jurisprudência brasileiras sobre o assunto. Desde já, anoto que é possível a proteção da confiança se o administrado tiver razoável dificuldade para reverter as providências, pois a irreversibilidade é uma exigência excessiva, e mesmo que as informações tenham sido prestadas a um grupo relativamente grande de indivíduos (todos os alunos de uma universidade, por exemplo), desde que elas se refiram a um aspecto concreto, individualizável, capaz de gerar expectativas e as já referidas condutas de tomada de medidas de difícil reversão.
A própria autora oferece excelente exemplo da aplicação da proteção da confiança:
"o aluno de curso universitário requereu, à época oportuna, sua matrícula na disciplina de Educação Física, integrante do currículo do Curso de Direito, a qual lhe foi negada, sob o argumento de que essa disciplina não mais compunha a grade curricular. Ao encerrar o curso universitário, o acadêmico requereu documento comprobatório do término e recebeu declaração afirmativa da conclusão do Curso de Direito, com a qual inclusive, obteve licença para advogar. Não obstante, a Universidade recusou-se a expedir seu diploma, à falta da disciplina Educação Física. A Administração Universitária, primeiramente, dispensou o particular de seguir a disciplina, depois confirmou a autorização anterior, ao expedir declaração dando conta da conclusão do curso, declaração essa que surtiu efeitos perante terceiros. O princípio da boa-fé, neste caso, recomenda a convalidação e assegura ao universitário concludente o direito à expedição do diploma."(51)
Aliás, ainda que o ato não tivesse gerado efeitos perante terceiros (o universitário não tivesse obtido licença para advogar) a solução seria a mesma.
A jurisprudência oferece exemplos interessantes sobre tais aspectos.
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul já admitiu, com base no princípio da moralidade administrativa, reconhecer como tempo de serviço público aquele decorrido entre a posse e a data de anulação do concurso público decorrente de procedência de ação popular.(52) O Tribunal de Justiça de Minas Gerais também já determinou o pagamento a servidores contratados ilicitamente, sem concurso público, de todas as parcelas remuneratórias normalmente devidas, considerando o enunciado 363 da Súmula do Tribunal Superior do Trabalho incompatível com o princípio da moralidade administrativa, pois a Administração não pode se aproveitar de sua própria torpeza, sendo inerente à boa-fé a proibição de agir contra fato próprio (venire contra factum proprium).(53)
A Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça também já acolheu expressamente a boa-fé como decorrência da moralidade administrativa em dois precedentes: o Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 6.183/MG (DJU 18-12-1995, p. 44.573; LEXSTJ 82/90) e o Recurso Especial 184.487/SP (DJU 03-05-1999, p. 153; RSTJ 120/386), ambos relatados pelo Ministro Ruy Rosado de Aguiar. No primeiro caso, a Corte suspendeu execução movida pelo Banco do Brasil contra mutuário por entender que seria contrário à moralidade administrativa negar validade a memorando em que o Banco do Brasil, juntamente com órgão da União, assumiu o compromisso público de suspender por 90 (noventa) dias os processos em curso, com o objetivo de tentar acordos com os mutuários. No segundo caso, a Corte considerou impossível que o Município anulasse promessa de compra e venda de lote celebrada com particular em razão de ilegalidades no loteamento, de responsabilidade do próprio Município. Fundamentando seu entendimento, o relator afirma:
"Sabe-se que o princípio da boa-fé deve ser atendido também pela administração pública, e até com mais razão por ela, e o seu comportamento nas relações com os cidadãos pode ser controlado pela teoria dos atos próprios, que não lhe permite voltar sobre os próprios passos, depois de estabelecer situações em cuja seriedade os cidadãos confiaram."
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto ainda é tímida. Um dos poucos precedentes é a Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.661/MA, relator o Ministro Celso de Mello, em que se considerou que as exceções à regra do art. 164, § 3o, da Constituição, que determina que as disponibilidades de caixa dos entes públicos devem ser depositadas em instituição financeiras oficiais, além de previstas em lei federal, devem respeitar a moralidade administrativa, "em ordem a impedir que eventuais desvios ético-jurídicos do improbus administrator possam instituir situações de inaceitável privilégio, das quais resulte indevido favorecimento, destituído de causa legítima, outorgado a determinadas instituição financeiras de caráter privado." A meu ver, o precedente diz pouco sobre a moralidade administrativa, pois, além de não se referir à boa-fé, adotou compreensões que se relacionam mais diretamente a outros princípios, como igualdade ("impedir situações de inaceitável privilégio"), impessoalidade ("indevido favorecimento"), razoabilidade ("destituído de causa legítima") e prioridade do interesse público ("caráter privado" das instituições financeiras).
No entanto, há pelo menos um precedente em que o Supremo Tribunal Federal aplicou o princípio da boa-fé ao Direito Público, embora sem vinculá-lo à moralidade administrativa. É o Recurso Extraordinário 158.448/MG (DJU 25-09-1998, p. 20), decidido pela Segunda Turma, relator o Ministro Marco Aurélio, em que se considerou contrária à boa-fé a interpretação do Estado de Minas Gerais, que considera que o requisito de cinco anos continuados exigidos pelo art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para aquisição de estabilidade não é preenchido por professor contratado e demitido ao final do ano letivo, e recontratado no início do ano letivo seguinte, sucessivamente. O precedente ficou assim ementado:
"ESTABILIDADE - SERVIDORES NÃO CONCURSADOS - TEMPO DE SERVIÇO - CARÁTER CONTINUADO - ALCANCE DO ARTIGO 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. Descabe ter como conflitante com o artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta de 1988 provimento judicial em que se reconhece a estabilidade em hipótese na qual professor, ao término do ano letivo, era ‘dispensado’ e recontratado tão logo iniciadas as aulas. Os princípios da continuidade, da realidade, da razoabilidade e da boa-fé obstaculizam defesa do Estado em torno das interrupções e, portanto, da ausência de prestação de serviços por cinco anos continuados de modo a impedir a aquisição da estabilidade."
4 – Limites da moralidade administrativa
Antônio José Brandão já afirmava que ouvir falar em moralidade administrativa costuma desagradar ao homem de leis, não porque este deseje um governo imoral, mas em razão de sua fórmula vaga e de se vislumbrar por detrás dela o espectro do governo dos juízes.(54)
Realmente, a vagueza do termo moralidade administrativa pode dar margem à violação do próprio ordenamento jurídico, especialmente dos direitos fundamentais, o que deve ser evitado. Sobre esta possibilidade de utilização simbólica da moralidade, desviando-a de suas funções, são precisas as colocações de Celso Campilongo:
"talvez, entre nós, na periferia da modernidade jurídica, ao contrário do que ocorre com outras Cortes Constitucionais ou em centros onde, na verdade, essa separação entre sistema jurídico e sistema político é mais nítida, é mais consolidada, ao invés do Direito ser utilizado para confirmar o Direito, do sistema jurídico funcionar num sistema de feed-back positivo, ou seja, aplicar o Direito por meio do Direito para confirmar o Direito, talvez, entre nós, esteja ocorrendo um perverso fenômeno de utilização do Direito para o descumprimento do Direito por meio de pretextos jurídicos. Ou seja, um sistema de feed-back negativo e não positivo que, sob uma roupagem jurídica, uma fachada jurídica, na verdade se permite corromper, se permite desvirtuar".(55)
Almiro do Couto e Silva percebeu este perigo ao caracterizar a indeterminação da moralidade administrativa como uma lâmina de dois gumes, capaz de contribuir para o aperfeiçoamento das práticas na gestão da coisa pública, mas também de servir como pretexto para sacrificar indevidamente os direitos fundamentais, como os relacionados com a honra das pessoas.(56)
Preocupados com o gume negativo da lâmina, Adilson Dallari e Sérgio Ferraz alertam para o risco do "judiciarismo" na aplicação do princípio da moralidade administrativa, entendido como imposição à sociedade das concepções morais do Ministério Público e do Poder Judiciário.(57)
O risco realmente existe, mas deve ser enfrentado, e não evitado, uma vez que o controle jurisdicional de atos contrários ao princípio da moralidade é previsto expressamente pelo art. 5o, LXXIII, da Constituição, não podendo ser negado nem mesmo pela mais sofisticada das concepções doutrinárias, e que a desconfiança dos juristas, por si só, não é motivo para se abandonar a moralidade administrativa, mas, ao contrário, torna mais importante seu estudo, já que, como afirmou Egon Bockmann Moreira, a dificuldade de definir um princípio não pode gerar a sua inaplicabilidade.(58)
Uma das situações em que este risco se concretizou é a presente nas concepções doutrinárias e jurisprudenciais excessivamente amplas do princípio da moralidade administrativa, que o identificam com o dever de boa administração, ou mesmo de melhor administração. Uma tal concepção, ao incluir na atividade jurisdicional uma valoração da atividade administrativa em si, e não com base no ordenamento jurídico, amplia desmesuradamente a moralidade administrativa, ferindo de morte a discricionariedade e conseqüentemente a separação dos poderes.(59) Esta noção de boa administração deve ser substituída pela noção de administração honesta e de boa-fé, que é a única exigida pelo princípio da moralidade administrativa.
A discricionariedade administrativa é reduzida pelo princípio da moralidade, mas não é destruída por ele, pois o que limita pressupõe a existência do que é limitado. A escolha do administrador é preservada, mas passa a ser feita apenas entre as diversas possibilidades que sejam compatíveis com o princípio da moralidade e aptas a realizar um determinado fim. A moralidade veio para restringir a discricionariedade, mas não para eliminá-la, assim como a boa-fé restringe a liberdade dos particulares, mas não a anula, o que não gera grandes comoções entre os teóricos e aplicadores do Direito Privado.
5 – Conclusão
A doutrina e a jurisprudência brasileiras são ainda vacilantes na formulação do princípio da moralidade administrativa, utilizando-o, muitas vezes, como elogio de regra explícita da Constituição ou da legislação, sem que sua aplicação faça qualquer diferença no caso concreto.
A primeira confusão a ser desfeita é considerar o princípio da moralidade administrativa como um princípio moral. A moralidade administrativa é uma referência para comunicar o que é lícito e o que é ilícito, e não o que é bom ou mau, caracterizando-se, portanto, como princípio jurídico.
Entre as correntes doutrinárias sobre a questão, a mais consistente é que considera que o princípio jurídico da moralidade administrativa acarreta para a Administração Pública o dever de agir com boa-fé, lealdade e transparência, respeitando as expectativas legítimas geradas nos administrados. As demais correntes pecam por confundir a moralidade administrativa com outros princípios, como legalidade substancial, impessoalidade, interesse público, proporcionalidade e/ou razoabilidade.
Dependendo das particularidades do caso concreto, o princípio da moralidade pode prevalecer sobre outros princípios, ou ser preterido por eles naquela situação concreta. A aplicação do princípio, mesmo na hipótese de existência de mais de uma interpretação considerada razoável, não é discricionária, integrando os aspectos vinculados do ato administrativo, sendo plena a apreciação jurisdicional sobre tal interpretação, com a qual o Poder Judiciário poderá ou não concordar.
No entanto, é preciso cuidado para que a indeterminação do conceito de moralidade administrativa não sirva como pretexto para o sacrifício indevido de direitos fundamentais nem para destruir a noção de discricionariedade, que ele veio para limitar. Como parte deste cuidado, a noção de "boa administração" deve ser substituída pela de "administração honesta e de boa-fé", que é a única exigida pelo princípio da moralidade administrativa.
6 – Referências Bibliográficas
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(1) LUHMANN, Niklas. El Derecho de la Sociedad, p. 18. Utilizo a tradução espanhola inédita que me foi cedida pela Professora Juliana Neunschwander Magalhães. Tem os mesmos resultados (não implicação normativa) a diferenciação entre constatação e interpretação, feita por José Guilherme Giacomuzzi (A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 10).
(2) Ultrapassa os objetivos deste trabalho traçar a história da moralidade administrativa. Para uma recapitulação bastante completa e bem construída, abrangendo o Direito brasileiro e estrangeiro, cf. GIACOMUZZI, José Guilherme. Ob. cit., p. 39-186.
(3) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 177.
(4) Supremo Tribunal Federal, Representação 1.133/MG (julgada em 31-05-1984), por seu Plenário, relator o Ministro Aldir Passarinho, RTJ 113/996. A desimportância deste entendimento fica ainda mais evidente quando se percebe que o Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário 229.450/RJ (DJU 30-08-2001, p. 65), do Plenário, relator o Ministro Maurício Corrêa, considerou como moralizador o art. 77, VII, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que determina que a classificação em concurso público dentro do número de vagas fixado no edital gera direito à nomeação no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, mas ainda assim o declarou inconstitucional por violação do modelo federal que garantiria ao administrador a discricionariedade de nomear ou não os aprovados. É de grande interesse o voto vencido do Ministro Marco Aurélio neste caso.
(5) Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário 93.564/MG (julgado em 10-06-1983), por sua Primeira Turma, relator o Ministro Néri da Silveira, DJU 29-06-1984, p. 10.746. Já na vigência da Constituição de 1.988, caso semelhante foi julgado pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais, na Apelação Cível 267.188-1 (DJMG 17-05-2002), por sua Primeira Câmara Cível, relator o Desembargador Eduardo Andrade, assim ementada, no que interessa: “A Constituição não permite a acumulação de proventos de aposentadoria e remuneração de dois cargos que resultem, por via oblíqua, na ocupação de três posições no serviço público, sob pena de se validar uma situação abusiva e contrária aos princípios da legalidade, razoabilidade e moralidade administrativa.” O dispositivo expresso é o art. 37, XVI, da Constituição.
(6) Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário 206.889/MG (julgado em 25-03-1997), por sua Segunda Turma, relator o Ministro Carlos Velloso, RT 743/199. No entanto, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, nos Embargos Infringentes na Apelação Cível 140.945 (DJMG 05-09-2000), por sua Quarta Câmara Cível, relator o Desembargador Bady Curi, aplicou a moralidade administrativa para entender que a fixação dos subsídios para a legislatura subseqüente deveria ocorrer antes de conhecido o resultado das eleições. Neste caso, a aplicação do princípio não foi supérflua, mas relevante, apesar da questão estar relacionada mais diretamente ao princípio da impessoalidade.
(7) Neste sentido José Guilherme Giacomuzzi (Op. cit., p. 24-25) cita acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, publicado na RJTJRS 185/335, do qual destaco o seguinte trecho: “O que é imoral? Imoral, para mim, nada mais é do que aquele ato ilícito cometido por um administrador, ofensivo à própria lei.”
(8) Quando digo que são normas contemporâneas, estou me referindo à sua consagração expressa, que afasta controvérsias sobre a sua existência.
(9)] LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 26: “Por ‘sistema’ não entendemos nós, como o fazem muitos teóricos do direito, um emaranhado congruente de regras, mas um emaranhado de operações fáticas que, como operações sociais, devem ser comunicações, independentemente do que estas comunicações afirmem a respeito do direito.”
(10) A mesma afirmação não pode ser feita para as sociedades antigas, cuja forma de diferenciação social não é funcional, como vêm demonstrando os estudos históricos. Sobre isso cf. COSS, Peter (org.). The moral world of the Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 1. Não obtive acesso ao inteiro teor da obra, mas apenas à sua introdução, disponível no site da editora na Internet, em que o editor Peter Coss refere-se aos artigos que a integram.
(11) LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 55.
(12) LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 28.
(13) LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 56.
(14) KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 6. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 393-394.
(15) Se assim não fosse certamente a doutrina do separated but equal não teria sido abandonada pela Suprema Corte norte-americana, uma vez que em termos de predominância social, era considerado imoral reunir brancos e negros nas mesmas escolas. Por isso adianto que discordo da afirmação corrente segundo a qual a moralidade administrativa se apóia nos valores socialmente predominantes no momento de sua aplicação. Tal afirmativa pode até ser feita como constatação, mas não como interpretação, ou seja, como explicação sociológica do que tem ocorrido, mas não como uma atribuição de sentido normativo.
(16) Cf. LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 171: “Havíamos aceitado que o sistema do direito juridifica as normas morais, ao citá-las; mas tal fato tem que ser comprovado especificamente por meio de textos jurídicos. Isto não pode ser deduzido simplesmente de que as decisões jurídicas tenham que ser fundamentadas.”
(17) LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 60-61.
(18) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 25.
(19) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 78.
(20) Mesmo antes da Constituição de 1.988 esta posição não era absoluta, uma vez que já se sustentava que a moralidade administrativa seria um princípio implícito, presente por exemplo na qualificação de crime de responsabilidade do Presidente da República conferida ao atentado contra a probidade na administração (art. 54, 6o, da Constituição de 1.891; art. 57, f, da Constituição de 1.934; art. 85, d, da Carta de 1.937; art. 89, V, da Constituição de 1.946; art. 84, V, da Carta de 1.967; art. 82, V, da Carta de 1.969). Deixo de fazer maiores considerações sobre a questão por ter optado por não traçar a história da moralidade administrativa. Sobre a origem da moralidade administrativa no Brasil, que remontaria à Lei 221/1894 e à obra de Castro Nunes sobre o mandado de segurança, cf. GIACOMUZZI, José Guilherme, Op. cit., p. 118-140.
(21) FERRAZ, Sérgio e DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 70. Em outro trecho (p. 68), os autores afirmam que a moralidade pode ser controlada judicialmente, o que aponta para três interpretações: a) os autores foram contraditórios; b) o que integra o mérito do ato administrativo não é a moralidade enquanto princípio jurídico, mas aspectos propriamente morais, não jurídicos; c) a moralidade integra o mérito do ato administrativo, mas este é controlável jurisdicionalmente, tese cara a Sérgio Ferraz, mas contrária ao restante da doutrina e à jurisprudência pacífica. A terceira interpretação é fortalecida pelo fato de Sérgio Ferraz, em outra obra, ter afirmado que a moralidade na atuação administrativa integra o mérito (FERRAZ, Sérgio. Controle jurisdicional do mérito do ato administrativo. In: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Perspectivas do Direito Público. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 299), mas enfraquecida pela circunstância de Ferraz e Dallari terem afirmado que é impossível o controle do mérito do ato administrativo (Op. cit., p. 67).
(22) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ob. cit., p. 23. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991. p. 86 e 118. ZANCANER, Weida. Razoabilidade e moralidade na constituição de 1988. Revista Trimestral de Direito Público. V. 2. São Paulo, Malheiros, abr/jun. de 1993. p. 208. Na jurisprudência, este entendimento foi adotado pelo Ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal, na decisão monocrática proferida na Petição 1.508/RJ (DJU 01-07-2002).
(23) ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Motivação e controle do ato administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 79-81 e p. 86-88 e GRAU, Eros Roberto. Crítica da discricionariedade e restauração da legalidade. In: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Perspectivas do Direito Público. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 307-335. No julgamento do Agravo Regimental na Medida Cautelar 4.053/RS (DJU 12-11-2001, p. 130; RSTJ 148/133), relator o Ministro Paulo Medina, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça parece ter demonstrado simpatia por esta corrente, pois, ao discutir discricionariedade judicial, rejeitou a tese de que esta derivaria da simples utilização de conceitos indeterminados, transcrevendo inclusive trecho do livro do Professor Florivaldo, citado nesta nota.
(24) MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da Administração Pública. São Paulo: Dialética, 1999.
(25) Em razão dos limites do trabalho, abstenho-me de entrar no debate entre estas duas correntes, e fico satisfeito apenas com a afirmação de que me filio à primeira delas, com Florivaldo Dutra de Araújo e Eros Roberto Grau.
(26) GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 318.
(27) ALEXY, Robert. Derecho y razon practica. México: Distribuciones Fontamara, 1993. p. 14. Neste trabalho não pretendo discutir o conceito de princípio; aliás, fujo desta discussão. Não me interessa, portanto, o acerto da definição de Alexy, em si mesma considerada ou em comporação com a concepção de Ronald Dworkin. Limito-me a adotar o conceito, suficientemente claro para os objetivos deste trabalho, sem me aprofundar nas conseqüências de suas particularidades. Esta utilização, portanto, é pragmática e não significa adesão teórica a toda uma filosofia jurídica.
(28) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op.cit., p. 105.
(29) Trata-se da Apelação Cível 274.904-2, julgada em 20-06-2002 pela Quinta Câmara Cível, relatora a Desembargadora Maria Elza, que ficou assim ementada: “DIREITO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. SERVIDOR PÚBLICO OCUPANTE DE CARGO EM COMISSÃO NO DEPARTAMENTO DE OBRAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DEOP/MG). DIREITO AO REAJUSTE PREVISTO PELO DECRETO ESTADUAL 36.829/95. O art. 3º do Decreto Estadual 36.796/95 não pode ser interpretado como se estabelecesse um congelamento da remuneração dos servidores ocupantes de cargo em comissão. O princípio da moralidade administrativa veicula regra que proíbe ao Poder Público se aproveitar de suas próprias ilicitudes, razão pela qual o princípio da reserva absoluta de lei formal em matéria de reajuste da remuneração dos servidores públicos não pode ser evocado para deixar de conceder apenas a alguns servidores reajuste previsto em decreto que não foi anulado pela própria Administração e que foi concedido à maioria dos servidores estaduais. O servidor que ocupou cargo em comissão no Departamento de Obras do Estado de Minas Gerais (DEOP/MG) tem direito ao reajuste previsto no Decreto Estadual 36.829/95.” A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal também traz um exemplo, que é o Recurso Extraordinário 199.088/CE (DJU 16-04-1999, p. 24), decidido por sua Segunda Turma, relator o Ministro Carlos Velloso, em que o relator considerou que a vedação de exercício da advocacia para assessor de desembargador não ofenderia a liberdade de exercício profissional (art. 5o, XIII, da Constituição) por ser imposição do princípio da moralidade administrativa. O raciocínio do relator é o de ponderação de princípios. Alerto, entretanto, que os votos dos demais ministros fizeram uso de fundamentos distintos, embora para chegar à mesma conclusão.
(30) Para um estudo aprofundado desta origem cf. GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., primeira parte.
(31) BRANDÃO, Antônio José. Moralidade administrativa. Revista de Direito Administrativo. v. 25. Rio de Janeiro, Renovar, jul./set. de 1951. p. 464. No mesmo sentido ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Op. cit., p. 101-102.
(32) FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. O controle da moralidade administrativa. São Paulo: Saraiva, 1974. Este autor foi pioneiro na doutrina brasileira sobre a moralidade administrativa, escrevendo antes da Constituição de 1.988. O já citado Brandão, que é um autor português, não pode ser considerado o pioneiro na doutrina brasileira por não ter escrito especificamente sobre o Direito brasileiro.
(33) MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Moralidade administrativa: do conceito à efetivação. Revista de Direito Administrativo. v. 190. Rio de Janeiro, Renovar, out./dez. de 1992, especialmente p. 9-15. Franco Sobrinho, de maneira menos detalhada, também já abarcava na moralidade administrativa a análise do objeto do ato (Op. cit., p. 87).
(34) São o Recurso Especial 21.923/MG (DJU 13-10-1992, p. 17.662), por sua Primeira Turma, relator o Ministro Humberto Gomes de Barros, e o Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 1.715/PR (DJU 13-06-1994, p. 15.093; RSTJ 62/153), por sua Segunda Turma, relator o Ministro Américo Luz.
(35) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 105. GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 141. A mesma observação pode ser feita em relação ao controle do objeto. Já o controle dos motivos encontra maior relação a exigência de motivação do ato administrativo. Todas estas hipóteses já se encontram previstas no art. 2o da Lei da Ação Popular (Lei 4.717/65).
(36) BRANDÃO, Antônio José. Op. cit., p. 466-467.
(37) MEDINA OSÓRIO, Fábio. “O uso da máquina administrativa e as finalidades privadas dos agentes públicos: observações sobre a Lei n. 9.504/97 à luz da Constituição Federal de 1988”. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul 41/53-98. Porto Alegre, jan./jul. de 2000 Apud GIACOMUZZI, José Guilherme, Op. cit., p. 147.
(38) JUSTEN FILHO, Marçal. O princípio da moralidade pública e o direito tributário. Revista de Direito Tributário. V. 67. São Paulo, Malheiros, p. 71. O autor vislumbra na moralidade o interesse público e a boa-fé. É o que se vê na seguinte passagem, na página citada: “O conteúdo jurídico da moralidade pública resulta da conjugação de dois conceitos básicos, que são a supremacia do interesse público e a boa-fé.”
(39) MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da Administração Pública. São Paulo: Dialética, 1999. p. 120. A autora enxerga três dimensões na moralidade administrativa: boa-fé, probidade e razoabilidade.
(40) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 148.
(41) A mesma observação pode ser feita em relação à doutrina de Florivaldo Dutra de Araújo, que enxerga a moralidade administrativa como um fundamento para o dever de motivar os atos administrativos. Cf. ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Op. cit., p. 101-102.
(42)] Aliás, se a crítica de Giacomuzzi for levada às últimas conseqüências, ela seria aplicável à sua própria tese, sobre a qual se poderia afirmar que confunde moralidade administrativa e boa-fé.
(43) Um exemplo é a exigência de pesagem de botijões de gás à vista do consumidor que é conforme ao princípio da moralidade administrativa, mas foi considerada contrária ao princípio da proprocionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 855/PR (DJU 1-10-1993), relator o Ministro Sepúlveda Pertence.
(44) Não me preocupo em distinguir razoabilidade e proporcionalidade, distinção que é tormentosa na doutrina.
(45) Neste caso, é maior a dificuldade de encontrar um exemplo, pois a jurisprudência sobre o princípio do interesse público não é tão ampla quanto a existente sobre razoabilidade e proporcionalidade. No entanto, um exemplo disponível é a faculdade que a Administração tem de anular seus próprios atos ilegais, que deriva da prioridade do interesse público, mas que muitas vezes gera efeitos contrários ao princípio da moralidade administrativa, por violar expectativas legítimas dos administrados. A necessidade de, em hipóteses tais, encontrar um ponto de equilíbrio, de conciliação entre o interesse público e a moralidade administrativa demonstra que eles são distintos, pois um princípio não precisa ser conciliado com ele mesmo.
(46) Como já explicado, Weida Zancaner (Op. cit., p. 210), Marçal Justen Filho e Germana de Oliveira Moraes aceitam que a boa-fé é inerente à moralidade administrativa, mas defendem que esta veicula também outros princípios, como a razoabilidade ou a prioridade do interesse público. Admitindo a boa-fé como derivada do princício da moralidade administrativa, cf. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 89. MOREIRA, Egon Bockmann. Processo Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 89-90.
(47) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 223-285.
(48) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 270.
(49) MORAES, Germana de OliveiraOp. cit., p. 120.
(50) MORAES, Germana de OliveiraOp. cit., p. 120-121.
(51) MORAES, Germana de OliveiraOp. cit., p. 121.
(52) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 273-274.
(53) Apelação Cível 261.180-4, julgada em 16-05-2002 pela Quinta Câmara Cível, relatora a Desembargadora Maria Elza. No mesmo sentido é a Apelação Cível 260.154-0, julgada em 27-08-2002, pela Primeira Câmara Cível, relator o Desembargador Geraldo Augusto. Em sentido semelhante, referindo-se à boa-fé mas não à moralidade administrativa, e restrita a controvérsia ao FGTS, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, por sua Primeira Turma, no Recurso Especial 326.676/GO (DJU 04-03-2002, p. 196), relator o Ministro José Delgado.
(54)] BRANDÃO, Antônio José. Op. cit., p. 456.
(55) CAMPILONGO, Celso Fernandes. O Direito na sociedade complexa. São Paulo: Max Limonad, p. 109.
(56) COUTO E SILVA, Almiro. Prefácio. In: GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 10. Um bom exemplo desta utilização indevida do princípio da moralidade administrativa é o dado por Ferraz e Dallari (Op. cit., p. 69): considerar como contrário à moralidade a contratação, feita pela Prefeitura, de advogado para defender o prefeito acusado de haver realizado despesa irregular, colocando em segundo plano o direito à defesa. Um outro exemplo seria utilizar a moralidade administrativa como pretexto para impedir, em todo e qualquer caso, o exercício pelo servidor público do direito de greve previsto no art. 37, VII, da Constituição.
(57) FERRAZ, Sérgio e DALLARI, Adilson Abreu. Op. cit., p. 66.
(58) MOREIRA, Egon Bockmann. Op. cit., p. 82.
(59) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 145-146, especialmente a nota 198.
O princípio jurídico da moralidade administrativa
Fernando Couto Garcia
Advogado em Belo Horizonte-MG
Sumário: Introdução. Parte I: 1 – Identificação do problema; 2 – Direito e Moral. Parte II: 1 – Mérito do ato administrativo, conceito indeterminado e discricionariedade; 2 – A natureza jurídica da moralidade administrativa do art. 37; 3 – A doutrina e a jurisprudência brasileiras; 4 – Limites da moralidade administrativa. 5 - Conclusão; 6 - Referências Bibliográficas
Introdução
A proposta é estudar o princípio jurídico da moralidade administrativa, contido no art. 37 da Constituição. Portanto, o artigo não trata da moralidade administrativa que é causa de pedir da ação popular (art. 5o, LXXIII, da Constituição).
Na Parte I faço uma exposição uma breve análise sociológica, com base na teoria dos sistemas de Niklas Luhmann, da falta de operacionalidade do princípio e da separação entre Direito e Moral. Como parte de uma análise sociológica, que tem referências empíricas (ainda que não sustentadas por investigações empíricas), as afirmações feitas na Parte I não têm implicações normativas diretas,(1) uma vez que se destinam a identificar o que é verdadeiro sociologicamente e não o que é lícito.
Na Parte II, depois de considerações preliminares sobre os princípios (baseadas em Robert Alexy) e sobre a discricionariedade (baseadas em Florivaldo Dutra de Araújo), estudo a doutrina e a jurisprudência brasileiras sobre a moralidade administrativa. As afirmações feitas na Parte II são dogmáticas (baseadas no código lícito/ilícito), e portanto têm implicações normativas.
Parte I: A falta de operacionalidade dogmática do princípio jurídico da moralidade administrativa
1 – Identificação do problema
O art. 37, caput, da Constituição Federal de 1.988 dispõe que a Administração Pública obedecerá, entre outros, ao princípio da moralidade.(2)
A doutrina brasileira se dividiu na formulação do que seria a moralidade administrativa. Alguns autores a identificam com a legalidade substancial, outros com a razoabilidade e o interesse público, outros com a boa-fé. Há também os que a utilizam para clamar por justiça e os que alertam para o perigo de sua aplicação indiscriminada.
Concepções assim tão variadas em relação a aspectos essenciais da própria definição da moralidade administrativa só poderiam conduzir a uma jurisprudência vacilante(3) e a um Poder Judiciário desconfiado na sua aplicação. Muitos dos precedentes que tratam do assunto utilizam o princípio da moralidade administrativa como elogio da Constituição ou da lei, ou o aplicam de maneira secundária para resolver a questão controvertida, uma vez que há regra legal explícita; é o que ocorre, por exemplo, quando se fala em "princípio moralizador do concurso público"(4) ou quando se afirma que a proibição de acumular empregos (art. 99 da Carta de 1.969) é derivada da moralidade administrativa(5) ou que se deve a questões de moralidade administrativa a fixação da remuneração dos vereadores em cada legislatura para vigorar na subseqüente (art. 29, V, da Constituição, em sua redação original), evitando a legislação em causa própria.(6)
Aplicar o princípio da moralidade administrativa dessa forma secundária serve apenas para ocultar que ele não é aplicado, pois se há outra norma que leva explicitamente ao mesmo resultado esta é que está sendo aplicada. O mesmo pode ser dito para os que enxergam na moralidade a legalidade substancial.(7) Tais posicionamentos tornam a moralidade administrativa um princípio totalmente supérfluo, uma vez que, mesmo ignorando-o e até dizendo que ele é inaplicável, o intérprete chegaria ao mesmo resultado.
É desafiador tentar entender por que o princípio da moralidade encontra tais obstáculos, enquanto outras normas, dele contemporâneas no Direito brasileiro, como a igualdade entre homens e mulheres (art. 5o, I, e 226, § 5o, da Constituição) e o direito à indenização por dano moral (art. 5o, V e X, da Constituição) lograram sucessos operacionais muito mais visíveis.(8)
2 – Direito e Moral
A sociedade moderna, por meio da especialização na comunicação, diferenciou-se em sistemas funcionais, que operam autopoieticamente.(9) O Direito é um destes sistemas, que tem a função de estabilizar expectativas normativas e opera de acordo com o código lícito/ilícito. A Moral é outro destes sistemas, que atua de acordo com o código bom/mau.
O sistema do Direito é cognitivamente aberto, ou seja, observa e conhece os demais sistemas sociais, mas é operativamente fechado, ou seja, opera remetendo-se apenas às suas próprias operações, ainda que o modo de fazê-lo seja influenciado pelas observações feitas pelo próprio sistema sobre seu ambiente.
Na sociedade moderna,(10) não se pode confundir o Direito com a Moral. Portanto, uma norma moral não é, apenas por ser norma moral, válida dentro do sistema jurídico.(11) No entanto, o fechamento operativo do sistema não significa isolamento causal(12) e "não se pode negar a circunstância de que as fundamentações éticas e jurídicas possam coincidir".(13) O sistema do Direito, ao observar seu ambiente, no qual se incluem os demais sistemas, e, entre eles, a Moral, reflete sobre si mesmo e tal reflexão pode ter repercussão nas próprias operações jurídicas. Em outras palavras, o Direito pode observar – e freqüentemente o faz – a Moral e, de acordo com os seus próprios critérios – que são jurídicos –, decidir por se adaptar ou não àquilo que foi observado. Kelsen, que ninguém acusaria de moralista, reconheceu isso quando, ao tratar da interpretação jurídica, disse que o Direito pode delegar o preenchimento de seu conteúdo a normas metajurídicas, transformando-as em normas de Direito positivo.(14) Em resumo, o sistema do Direito pode observar normas morais e reflexões éticas e decidir transformá-las em normas jurídicas. No entanto, é só o Direito – e não a Moral – que pode fazê-lo, seja por meio de legisladores, juízes, doutrinadores ou administradores. E deve fazê-lo juridicamente, ou seja, de acordo com os critérios estabelecidos no próprio sistema. Tanto é assim que o Direito não tem um compromisso com as normas morais socialmente predominantes, mas pode optar por se utilizar, neste intercâmbio, de reflexões morais que, embora não sejam predominantes, podem ser vistas como mais adequadas para uma transformação operativa do Direito(15) segundo sua fórmula de contingência, ou seja, podem ser consideradas mais justas.
A coincidência de conteúdos entre o Direito e a Moral é extremamente comum.(16) Há mesmo conceitos jurídicos que apontam claramente para esta coincidência, como boa-fé, lealdade, confiança e moralidade administrativa. No entanto, a formulação desses conceitos têm um sentido eminentemente jurídico,(17) ocorre com base em critérios jurídicos e se destina a comunicar sobre o que é lícito ou o que é ilícito, o que lhe confere juridicidade e exclui a alegação de sua pertinência ao sistema da Moral, que tem por código a diferença entre bom e mau.
Com base nestas premissas é possível afirmar que o princípio da moralidade administrativa, apesar do nome, é um princípio jurídico. Esta conclusão apóia-se em vários motivos. O primeiro é que a Constituição não tem poder para ditar normas morais, mas apenas normas jurídicas. O segundo é que o princípio da moralidade serve como referência para comunicar o que é lícito e o que é ilícito, e não o que é bom e o que é mau. Como princípio jurídico que é, a moralidade administrativa gera, obviamente, efeitos jurídicos.
Parte II: A moralidade administrativa como princípio jurídico
1 – Mérito do ato administrativo, conceito indeterminado e discricionariedade
A única utilidade dogmática dos conceitos de vinculação e discricionariedade é delimitar o âmbito do controle jurisdicional da atividade administrativa.(18) Portanto, rejeito para fins terminológicos, por ser inútil dogmaticamente, qualquer distinção entre aspectos discricionários e mérito do ato administrativo, expressões que trato como sinônimas.
Segundo Maria Sylvia Zannela Di Pietro, autores mais antigos consideravam que o controle da moralidade administrativa só poderia ser o controle interno, e não o controle jurisidicional, pois a moralidade integraria o mérito do ato administrativo.(19) Esta posição deixou de ser sustentável com a entrada em vigor da Constituição de 1.988, que estabeleceu a moralidade administrativa como princípio expresso da Administração Pública.(20) No entanto ainda é possível encontrar seus resquícios na doutrina, como a afirmação de Sérgio Ferraz e Adilson Dallari de que o processo administrativo seria eficaz instrumento de defesa da moralidade, justamente porque por ele o mérito do ato poderia ser revisto,(21) o que pressupõe que a moralidade integre o mérito do ato administrativo. Mesmo na doutrina que considera que a moralidade administrativa não integra o mérito do ato administrativo, persiste o entendimento de que a aplicação de conceitos indeterminados, na hipótese de existência de mais de uma interpretação razoável, é aspecto discricionário.(22)
Por outro lado, há na doutrina brasileira uma corrente com entendimento frontalmente contrário,(23) que busca inspiração no doutrinador espanhol Eduardo Garcia de Enterría, defendendo que a utilização de conceitos indeterminados não significa atribuição de discricionariedade.
Há ainda uma posição intermediária, segundo a qual a discricionariedade e os conceitos indeterminados são inconfundíveis, mas persistem entre eles alguns pontos de interseção, em especial nos conceitos de prognose, que envolvem uma avaliação prospectiva de fatos.(24)
Para estas duas últimas correntes, não há discricionariedade na interpretação do que seja o princípio da moralidade administrativa; para a primeira delas porque a moralidade é um conceito indeterminado que como tal não atribui discricionariedade, e para a segunda porque não se trata de um conceito de prognose. A meu ver, este é o posicionamento correto.(25) A corrente que vê nos conceitos indeterminados uma atribuição de discricionariedade incorre em confusão teórica por não dar conta de distinguir entre a discricionariedade administrativa, que é um conceito dogmático, e o que poderíamos chamar de discricionariedade interpretativa, que é um conceito hermenêutico que traduz a liberdade de interpretação, e não a discricionariedade em sentido técnico.
Com o aumento da complexidade na sociedade moderna, tornou-se vulgar na legislação a abertura das normas jurídicas, que pode ser feita por técnicas distintas. Uma destas técnicas é a utilização de conceitos indeterminados ou cláusulas gerais; outra é a atribuição de discricionariedade ao aplicador da norma. A diferença entre as duas técnicas é que na primeira, a imprevisão presente na norma será resolvida por juízos de legalidade feitos por seu aplicador, com controle jurisdicional pleno, enquanto na segunda a imprevisão será resolvida por juízos de conveniência e oportunidade feitos pelo aplicador sem controle jurisdicional, uma vez que ele estará escolhendo entre indiferentes jurídicos. Esta é a diferença entre os conceitos indeterminados e a discricionariedade, e não a possibilidade de se encontrar uma única solução correta, o que é um outro problema.(26)
Aliás, se a discricionariedade não é um vazio mas sim um resultado da atribuição feita pela própria lei, só é possível afirmar que ela existe depois de interpretar a lei. Em outras palavras, na maioria das vezes, o conceito legal que atribui discricionariedade não é juridicamente indeterminado, mas sim determinado: determinou-se que ele atribui discricionariedade. Se assim não fosse, haveria dúvidas sobre se um determinado conceito atribui ou não discricionariedade, dependendo do caso concreto, e não é isso que acontece com a maior parte dos exemplos da doutrina, sobre os quais todos concordam que há aspectos discricionários (por exemplo, a nomeação para cargo em comissão e a licença para porte de arma). Ainda que em algumas situações possa ocorrer tal dúvida, ou seja, ainda que possa haver uma atribuição de discricionariedade por um conceito que seja indeterminado, o que levará à discricionariedade não é a indeterminação do conceito, mas sua interpretação como discricionário. Não há nisso nada de estranho: os conceitos indeterminados são utilizados para veicular normas de todo tipo, e também podem ser para veicular normas que atribuem discricionariedade, no entanto, insisto, o que leva a este resultado não é a indeterminação, mas sim a interpretação.
Interpretar definitivamente o ordenamento jurídico em casos concretos, ou seja, atribuir-lhe sentido com força de coisa julgada, é a própria razão de ser do Poder Judiciário. Se há interpretação do ordenamento jurídico para aplicação a um caso concreto, e o Poder Judiciário é provocado para pronunciar-se sobre o acerto ou não desta interpretação, não há como impedi-lo de apreciar a questão. Diante do art. 5o, XXXV, da Constituição, é irrelevante dogmaticamente saber se a atividade interpretativa é intelectiva ou volitiva, se se situa dentro ou fora de uma zona cinzenta; se uma norma jurídica foi interpretada e aplicada, não importa se por particulares ou por órgãos públicos, é plena a apreciação jurisdicional sobre esta interpretação, com a qual o julgador pode ou não concordar, desde que motivadamente.
2 – A natureza jurídica da moralidade administrativa do art. 37
O fato de a própria Constituição classificar a moralidade administrativa como princípio não esclarece, por si só, sua natureza jurídica, uma vez que o termo "princípio" é utilizado de maneira imprecisa pela legislação, pela doutrina e pela jurisprudência.
Neste trabalho utilizarei o conceito de princípio jurídico de Robert Alexy. Para este autor,
"os princípios são normas jurídicas que ordenam que se realize algo na maior medida possível, em relação com as possibilidades jurídicas e fáticas. Os princípios são, por conseguinte, mandados de otimização que se caracterizam por que podem ser cumpridos em diversos graus e porque a medida ordenada de seu cumprimento não depende só de possibilidades fáticas, mas também das possibilidades jurídicas. O campo das possibilidades jurídicas está determinado por meio de princípios e regras que jogam em sentido contrário."(27)
As regras, ao contrário, são normas jurídicas que exigem um cumprimento pleno, e portanto só podem ser cumpridas integralmente ou descumpridas integralmente, ou seja, são aplicadas à maneira do tudo ou nada. Ademais, as colisões de princípios são resolvidas pela incidência de um princípio no caso concreto, com o afastamento de outro, sem, entretanto, considerá-lo revogado. Há portanto concorrência entre os princípios, e não antinomia, que seria o fenômeno ocorrido no caso de colisão de regras, que é resolvido pela determinação de que uma norma é válida e a outra, que colide com ela, é inválida.
Portanto, os princípios têm valor normativo, e não apenas valorativo, interpretativo ou argumentativo.
A natureza jurídica de princípio da moralidade administrativa é demonstrada pelo fato de que há outras normas constitucionais que afastam a consideração sobre a moralidade, ou seja, que fixam condutas e estruturas sem que as mesmas possam ser consideradas inválidas por ofensa à moralidade administrativa,(28) uma vez que a incidência do princípio foi afastada pelo próprio constituinte. Maria Sylvia Zanella Di Pietro lista várias regras válidas em nosso ordenamento, não obstante as considere contrárias à moralidade administrativa. Um exemplo é a suspensão dos direitos políticos dos condenados criminalmente ou por improbidade administrativa (art. 15, III e V, da Constituição): trata-se de regra válida, ainda que seja considerada contrária à moralidade administrativa.
Outra constatação que demonstra a natureza de princípio da moralidade administrativa é a de que ela pode, em determinadas situações, ser afastada por outros princípios, ou afastá-los. Imagino dois exemplos para demonstrar minha afirmação.
O primeiro exemplo é o seguinte. Servidores em greve negociam com a Administração e obtém formalmente, tanto do Chefe do Poder Executivo quanto do Chefe do Poder Legislativo, a promessa de aumento em determinado percentual, que é encaminhada ao Poder Legislativo por meio de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, com urgência constitucional. Os servidores então voltam ao trabalho, desmobilizando-se, confiantes na promessa do Poder Público. Logo depois, no entanto, o Chefe do Poder Executivo retira do projeto a urgência constitucional e o Chefe do Poder Legislativo o retira da pauta, relegando-o a segundo plano, para votação apenas no ano seguinte, ainda distante. A conduta é contrária à moralidade administrativa, uma vez que as expectativas legítimas dos servidores não foram respeitadas e o Poder Público agiu com nítida deslealdade e intenção de enganá-los. No entanto, nem por isso os servidores poderão pleitear na Justiça o aumento, uma vez que o art. 37, X, da Constituição estabelece reserva absoluta de lei na matéria ("somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica"); ou seja, trata-se de hipótese em que o princípio da legalidade estrita prevalece sobre o princípio da moralidade administrativa.
Por outro lado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça de Minas Gerais oferece precioso exemplo de caso em que o princípio da moralidade administrativa prevaleceu sobre o princípio da legalidade.(29) Servidores de uma autarquia estadual pleitearam a aplicação aos seus símbolos de vencimento de reajuste previsto por decreto estadual. A autarquia alegou que o decreto teria violado o art. 37, X, da Constituição. O Tribunal reconheceu a violação, no entanto, deu razão aos servidores, sob o fundamento de que o entendimento contrário permitiria à Administração aproveitar-se de sua própria torpeza, o que seria contrário à moralidade administrativa. Reconhecendo a colisão de princípios, o Tribunal utilizou como critério para a prevalência da moralidade administrativa o fato de que o entendimento contrário também violaria o princípio da isonomia, pois permitiria à Administração aplicar o reajuste apenas àqueles servidores que bem entendesse, como já havia feito com muitos.
Ressalto, a título de esclarecimento, que não se trata de afastar a legalidade em si, mas de afastar o princípio da legalidade, o que é bem diverso. A noção de legalidade traduz conformidade ao ordenamento jurídico (sentido amplo) ou conformidade à lei (sentido restrito), enquanto o princípio da legalidade é uma – dentre tantas – normas jurídicas integrantes do ordenamento. A desobediência deste (em situação em que ele incida, obviamente) conduz a uma ilegalidade (desconformidade com o ordenamento jurídico), mas nem toda ilegalidade (desconformidade com o ordenamento jurídico) é resultante de sua desobediência. Assim, uma violação autônoma do princípio da moralidade administrativa (ou seja, uma violação em que outros princípios não foram conjuntamente violados) é uma ilegalidade, embora não seja uma violação do princípio da legalidade. Por isso os dois princípios não se confundem. Por outro lado, o princípio da moralidade administrativa integra a legalidade enquanto conformidade com o ordenamento jurídico, uma vez que é norma deste.
3 – A doutrina e a jurisprudência brasileiras
A moralidade administrativa surgiu na doutrina francesa como explicação para o controle jurisdicional do desvio de poder (Hauriou),(30) que extravasava a restrita noção de legalidade então predominante, entendimento trazido para o Brasil por Antônio José Brandão.(31) Posteriormente a noção foi ampliada pela doutrina francesa para abarcar também a análise dos motivos (Welter), extensão acolhida na doutrina brasileira por Manoel de Oliveira Franco Sobrinho,(32) com a adesão de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que inclui na moralidade também a análise do objeto do ato administrativo, que será contrário à moralidade se for impossível, desconforme com sua finalidade ou ineficente.(33) Atualmente esta é uma posição bastante difundida e que conta com a adesão de dois precedentes do Superior Tribunal de Justiça.(34)
A crítica que comumente se faz a esta corrente é que, atualmente o controle do desvio de poder é uma decorrência do próprio princípio da legalidade.(35) A crítica é acertada. Identificar a moralidade administrativa com tais elementos é supérfluo, e retira-lhe a relevância normativa. Esta corrente, que muitas vezes acena com bandeiras antipositivistas, acaba por adotar atitude teórica idêntica à do positivismo legalista, restringindo a legalidade ao que ofende à lei em sua literalidade e lançando a finalidade da norma no domínio da metajuridicidade. Esta contradição pode ser claramente notada na seguinte passagem de Antônio José Brandão: "o desvio de poder não se reduz a mero problema de legalidade, pois o ato em que ele se manifesta concretamente é praticado com observância da lei, mas obedece a determinante imoral. Por outras palavras: o que afeta a jurisdicidade do ato em que o desvio de poder se concretizar é, principalmente, a imoralidade administrativa que consiste em produzir modificações lícitas da ordem jurídica para atingir fins metajurídicos, que não são fins de pública administração."(36)
A segunda corrente doutrinária procura enxergar na moralidade administrativa a adoção dos princípios do interesse público, razoabilidade e/ou proporcionalidade. Esta posição, com variações, é adotada por Fábio Medina Osório,(37) Marçal Justen Filho(38) e Germana de Oliveira Morais.(39) José Guilherme Giacomuzzi critica esta corrente, argumentando que a confusão entre moralidade e legalidade apenas troca de parceiro, passando a ser entre moralidade e interesse público, ou razoabilidade, ou proporcionalidade.(40) No entanto, a crítica não pode ser tão contundente. Os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e interesse público são realmente distintos da moralidade administrativa, mas considerá-los como inerentes à mesma tem a vantagem de afastar dúvidas acerca de sua existência no ordenamento jurídico brasileiro, uma vez que eles não são expressos na Constituição.(41) Portanto, a "confusão" não é inútil,(42) embora não mereça ser acolhida. Razoabilidade e moralidade administrativa são dimensões distintas, e aquela não está incluída nesta. Tanto é assim que um ato pode obedecer à moralidade administrativa e ainda assim ser desarrazoado.(43) O mesmo se pode dizer das relações entre moralidade administrativa e proporcionalidade(44) e entre moralidade administrativa e prioridade do interesse público.(45)
Uma terceira corrente, que vem ganhando adesões na doutrina e na jurisprudência, é a que enxerga o princípio da moralidade administrativa como veiculador do dever de boa-fé para a Administração Pública. A corrente, seguida por vários autores,(46) tem como expoente José Guilherme Giacomuzzi,(47) que foi quem melhor a desenvolveu. A imbricação entre moralidade administrativa e boa-fé é tão cristalina que não se encontra autor que a critique.
No Direito Privado, o termo boa-fé é utilizado em dois sentidos: a) subjetivo, enquanto crença interna de que se age corretamente; b) objetivo, enquanto padrão de conduta de um homem médio, de um bonus pater familiae. A Lei 9.784/99 (art. 2o, parágrafo único, IV) e a Lei Estadual Mineira 14.184/02 (art. 5o, III), ao se referirem à moralidade administrativa e à boa-fé, utilizam o termo "padrões", sugerindo a adoção da concepção objetiva. Mesmo sob o ponto de vista constitucional, a adoção da concepção objetiva é mais consistente, uma vez que a moralidade é princípio a ser obedecido pela Administração, e não apenas pelos servidores.
Portanto, não se exige a intenção para se caracterizar a violação da moralidade administrativa, como aliás ocorre com os demais princípios enumerados no caput do art. 37 da Constituição; basta que a conduta seja contrária aos deveres inerentes à boa-fé.
A proteção da confiança, da veracidade, da lealdade e da transparência decorrem da boa-fé, "proibindo-se a contradição de informações, a indolência, a leviandade de propósitos".(48) As informações prestadas pela Administração devem ser confiáveis, uma vez que as expectativas legítimas geradas pelas mesmas passam a ser protegidas pelo princípio da moralidade administrativa. Surge para a Administração um dever de não modificar injustificadamente as informações ou orientações fornecidas, ainda que inexatas, cumprindo-as.(49)
Germana de Oliveira Moraes expõe as seguintes condições exigidas pela jurisprudência suíça para que a Administração vincule-se às informações inexatas:(50) a) que tenham sido prestadas por autoridade competente; b) que tenham sido prestadas sem reservas, direcionadas a uma situação concreta, perfeitamente individualizada; c) que os particulares não tenham condições de perceber o erro; d) que, com base nos dados obtidos, o administrado tenha tomado medidas irreversíveis. Estas condições podem servir de suporte para o desenvolvimento da doutrina e da jurisprudência brasileiras sobre o assunto. Desde já, anoto que é possível a proteção da confiança se o administrado tiver razoável dificuldade para reverter as providências, pois a irreversibilidade é uma exigência excessiva, e mesmo que as informações tenham sido prestadas a um grupo relativamente grande de indivíduos (todos os alunos de uma universidade, por exemplo), desde que elas se refiram a um aspecto concreto, individualizável, capaz de gerar expectativas e as já referidas condutas de tomada de medidas de difícil reversão.
A própria autora oferece excelente exemplo da aplicação da proteção da confiança:
"o aluno de curso universitário requereu, à época oportuna, sua matrícula na disciplina de Educação Física, integrante do currículo do Curso de Direito, a qual lhe foi negada, sob o argumento de que essa disciplina não mais compunha a grade curricular. Ao encerrar o curso universitário, o acadêmico requereu documento comprobatório do término e recebeu declaração afirmativa da conclusão do Curso de Direito, com a qual inclusive, obteve licença para advogar. Não obstante, a Universidade recusou-se a expedir seu diploma, à falta da disciplina Educação Física. A Administração Universitária, primeiramente, dispensou o particular de seguir a disciplina, depois confirmou a autorização anterior, ao expedir declaração dando conta da conclusão do curso, declaração essa que surtiu efeitos perante terceiros. O princípio da boa-fé, neste caso, recomenda a convalidação e assegura ao universitário concludente o direito à expedição do diploma."(51)
Aliás, ainda que o ato não tivesse gerado efeitos perante terceiros (o universitário não tivesse obtido licença para advogar) a solução seria a mesma.
A jurisprudência oferece exemplos interessantes sobre tais aspectos.
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul já admitiu, com base no princípio da moralidade administrativa, reconhecer como tempo de serviço público aquele decorrido entre a posse e a data de anulação do concurso público decorrente de procedência de ação popular.(52) O Tribunal de Justiça de Minas Gerais também já determinou o pagamento a servidores contratados ilicitamente, sem concurso público, de todas as parcelas remuneratórias normalmente devidas, considerando o enunciado 363 da Súmula do Tribunal Superior do Trabalho incompatível com o princípio da moralidade administrativa, pois a Administração não pode se aproveitar de sua própria torpeza, sendo inerente à boa-fé a proibição de agir contra fato próprio (venire contra factum proprium).(53)
A Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça também já acolheu expressamente a boa-fé como decorrência da moralidade administrativa em dois precedentes: o Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 6.183/MG (DJU 18-12-1995, p. 44.573; LEXSTJ 82/90) e o Recurso Especial 184.487/SP (DJU 03-05-1999, p. 153; RSTJ 120/386), ambos relatados pelo Ministro Ruy Rosado de Aguiar. No primeiro caso, a Corte suspendeu execução movida pelo Banco do Brasil contra mutuário por entender que seria contrário à moralidade administrativa negar validade a memorando em que o Banco do Brasil, juntamente com órgão da União, assumiu o compromisso público de suspender por 90 (noventa) dias os processos em curso, com o objetivo de tentar acordos com os mutuários. No segundo caso, a Corte considerou impossível que o Município anulasse promessa de compra e venda de lote celebrada com particular em razão de ilegalidades no loteamento, de responsabilidade do próprio Município. Fundamentando seu entendimento, o relator afirma:
"Sabe-se que o princípio da boa-fé deve ser atendido também pela administração pública, e até com mais razão por ela, e o seu comportamento nas relações com os cidadãos pode ser controlado pela teoria dos atos próprios, que não lhe permite voltar sobre os próprios passos, depois de estabelecer situações em cuja seriedade os cidadãos confiaram."
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto ainda é tímida. Um dos poucos precedentes é a Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.661/MA, relator o Ministro Celso de Mello, em que se considerou que as exceções à regra do art. 164, § 3o, da Constituição, que determina que as disponibilidades de caixa dos entes públicos devem ser depositadas em instituição financeiras oficiais, além de previstas em lei federal, devem respeitar a moralidade administrativa, "em ordem a impedir que eventuais desvios ético-jurídicos do improbus administrator possam instituir situações de inaceitável privilégio, das quais resulte indevido favorecimento, destituído de causa legítima, outorgado a determinadas instituição financeiras de caráter privado." A meu ver, o precedente diz pouco sobre a moralidade administrativa, pois, além de não se referir à boa-fé, adotou compreensões que se relacionam mais diretamente a outros princípios, como igualdade ("impedir situações de inaceitável privilégio"), impessoalidade ("indevido favorecimento"), razoabilidade ("destituído de causa legítima") e prioridade do interesse público ("caráter privado" das instituições financeiras).
No entanto, há pelo menos um precedente em que o Supremo Tribunal Federal aplicou o princípio da boa-fé ao Direito Público, embora sem vinculá-lo à moralidade administrativa. É o Recurso Extraordinário 158.448/MG (DJU 25-09-1998, p. 20), decidido pela Segunda Turma, relator o Ministro Marco Aurélio, em que se considerou contrária à boa-fé a interpretação do Estado de Minas Gerais, que considera que o requisito de cinco anos continuados exigidos pelo art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para aquisição de estabilidade não é preenchido por professor contratado e demitido ao final do ano letivo, e recontratado no início do ano letivo seguinte, sucessivamente. O precedente ficou assim ementado:
"ESTABILIDADE - SERVIDORES NÃO CONCURSADOS - TEMPO DE SERVIÇO - CARÁTER CONTINUADO - ALCANCE DO ARTIGO 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. Descabe ter como conflitante com o artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta de 1988 provimento judicial em que se reconhece a estabilidade em hipótese na qual professor, ao término do ano letivo, era ‘dispensado’ e recontratado tão logo iniciadas as aulas. Os princípios da continuidade, da realidade, da razoabilidade e da boa-fé obstaculizam defesa do Estado em torno das interrupções e, portanto, da ausência de prestação de serviços por cinco anos continuados de modo a impedir a aquisição da estabilidade."
4 – Limites da moralidade administrativa
Antônio José Brandão já afirmava que ouvir falar em moralidade administrativa costuma desagradar ao homem de leis, não porque este deseje um governo imoral, mas em razão de sua fórmula vaga e de se vislumbrar por detrás dela o espectro do governo dos juízes.(54)
Realmente, a vagueza do termo moralidade administrativa pode dar margem à violação do próprio ordenamento jurídico, especialmente dos direitos fundamentais, o que deve ser evitado. Sobre esta possibilidade de utilização simbólica da moralidade, desviando-a de suas funções, são precisas as colocações de Celso Campilongo:
"talvez, entre nós, na periferia da modernidade jurídica, ao contrário do que ocorre com outras Cortes Constitucionais ou em centros onde, na verdade, essa separação entre sistema jurídico e sistema político é mais nítida, é mais consolidada, ao invés do Direito ser utilizado para confirmar o Direito, do sistema jurídico funcionar num sistema de feed-back positivo, ou seja, aplicar o Direito por meio do Direito para confirmar o Direito, talvez, entre nós, esteja ocorrendo um perverso fenômeno de utilização do Direito para o descumprimento do Direito por meio de pretextos jurídicos. Ou seja, um sistema de feed-back negativo e não positivo que, sob uma roupagem jurídica, uma fachada jurídica, na verdade se permite corromper, se permite desvirtuar".(55)
Almiro do Couto e Silva percebeu este perigo ao caracterizar a indeterminação da moralidade administrativa como uma lâmina de dois gumes, capaz de contribuir para o aperfeiçoamento das práticas na gestão da coisa pública, mas também de servir como pretexto para sacrificar indevidamente os direitos fundamentais, como os relacionados com a honra das pessoas.(56)
Preocupados com o gume negativo da lâmina, Adilson Dallari e Sérgio Ferraz alertam para o risco do "judiciarismo" na aplicação do princípio da moralidade administrativa, entendido como imposição à sociedade das concepções morais do Ministério Público e do Poder Judiciário.(57)
O risco realmente existe, mas deve ser enfrentado, e não evitado, uma vez que o controle jurisdicional de atos contrários ao princípio da moralidade é previsto expressamente pelo art. 5o, LXXIII, da Constituição, não podendo ser negado nem mesmo pela mais sofisticada das concepções doutrinárias, e que a desconfiança dos juristas, por si só, não é motivo para se abandonar a moralidade administrativa, mas, ao contrário, torna mais importante seu estudo, já que, como afirmou Egon Bockmann Moreira, a dificuldade de definir um princípio não pode gerar a sua inaplicabilidade.(58)
Uma das situações em que este risco se concretizou é a presente nas concepções doutrinárias e jurisprudenciais excessivamente amplas do princípio da moralidade administrativa, que o identificam com o dever de boa administração, ou mesmo de melhor administração. Uma tal concepção, ao incluir na atividade jurisdicional uma valoração da atividade administrativa em si, e não com base no ordenamento jurídico, amplia desmesuradamente a moralidade administrativa, ferindo de morte a discricionariedade e conseqüentemente a separação dos poderes.(59) Esta noção de boa administração deve ser substituída pela noção de administração honesta e de boa-fé, que é a única exigida pelo princípio da moralidade administrativa.
A discricionariedade administrativa é reduzida pelo princípio da moralidade, mas não é destruída por ele, pois o que limita pressupõe a existência do que é limitado. A escolha do administrador é preservada, mas passa a ser feita apenas entre as diversas possibilidades que sejam compatíveis com o princípio da moralidade e aptas a realizar um determinado fim. A moralidade veio para restringir a discricionariedade, mas não para eliminá-la, assim como a boa-fé restringe a liberdade dos particulares, mas não a anula, o que não gera grandes comoções entre os teóricos e aplicadores do Direito Privado.
5 – Conclusão
A doutrina e a jurisprudência brasileiras são ainda vacilantes na formulação do princípio da moralidade administrativa, utilizando-o, muitas vezes, como elogio de regra explícita da Constituição ou da legislação, sem que sua aplicação faça qualquer diferença no caso concreto.
A primeira confusão a ser desfeita é considerar o princípio da moralidade administrativa como um princípio moral. A moralidade administrativa é uma referência para comunicar o que é lícito e o que é ilícito, e não o que é bom ou mau, caracterizando-se, portanto, como princípio jurídico.
Entre as correntes doutrinárias sobre a questão, a mais consistente é que considera que o princípio jurídico da moralidade administrativa acarreta para a Administração Pública o dever de agir com boa-fé, lealdade e transparência, respeitando as expectativas legítimas geradas nos administrados. As demais correntes pecam por confundir a moralidade administrativa com outros princípios, como legalidade substancial, impessoalidade, interesse público, proporcionalidade e/ou razoabilidade.
Dependendo das particularidades do caso concreto, o princípio da moralidade pode prevalecer sobre outros princípios, ou ser preterido por eles naquela situação concreta. A aplicação do princípio, mesmo na hipótese de existência de mais de uma interpretação considerada razoável, não é discricionária, integrando os aspectos vinculados do ato administrativo, sendo plena a apreciação jurisdicional sobre tal interpretação, com a qual o Poder Judiciário poderá ou não concordar.
No entanto, é preciso cuidado para que a indeterminação do conceito de moralidade administrativa não sirva como pretexto para o sacrifício indevido de direitos fundamentais nem para destruir a noção de discricionariedade, que ele veio para limitar. Como parte deste cuidado, a noção de "boa administração" deve ser substituída pela de "administração honesta e de boa-fé", que é a única exigida pelo princípio da moralidade administrativa.
6 – Referências Bibliográficas
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(1) LUHMANN, Niklas. El Derecho de la Sociedad, p. 18. Utilizo a tradução espanhola inédita que me foi cedida pela Professora Juliana Neunschwander Magalhães. Tem os mesmos resultados (não implicação normativa) a diferenciação entre constatação e interpretação, feita por José Guilherme Giacomuzzi (A moralidade administrativa e a boa-fé da Administração Pública. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 10).
(2) Ultrapassa os objetivos deste trabalho traçar a história da moralidade administrativa. Para uma recapitulação bastante completa e bem construída, abrangendo o Direito brasileiro e estrangeiro, cf. GIACOMUZZI, José Guilherme. Ob. cit., p. 39-186.
(3) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 177.
(4) Supremo Tribunal Federal, Representação 1.133/MG (julgada em 31-05-1984), por seu Plenário, relator o Ministro Aldir Passarinho, RTJ 113/996. A desimportância deste entendimento fica ainda mais evidente quando se percebe que o Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário 229.450/RJ (DJU 30-08-2001, p. 65), do Plenário, relator o Ministro Maurício Corrêa, considerou como moralizador o art. 77, VII, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que determina que a classificação em concurso público dentro do número de vagas fixado no edital gera direito à nomeação no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, mas ainda assim o declarou inconstitucional por violação do modelo federal que garantiria ao administrador a discricionariedade de nomear ou não os aprovados. É de grande interesse o voto vencido do Ministro Marco Aurélio neste caso.
(5) Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário 93.564/MG (julgado em 10-06-1983), por sua Primeira Turma, relator o Ministro Néri da Silveira, DJU 29-06-1984, p. 10.746. Já na vigência da Constituição de 1.988, caso semelhante foi julgado pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais, na Apelação Cível 267.188-1 (DJMG 17-05-2002), por sua Primeira Câmara Cível, relator o Desembargador Eduardo Andrade, assim ementada, no que interessa: “A Constituição não permite a acumulação de proventos de aposentadoria e remuneração de dois cargos que resultem, por via oblíqua, na ocupação de três posições no serviço público, sob pena de se validar uma situação abusiva e contrária aos princípios da legalidade, razoabilidade e moralidade administrativa.” O dispositivo expresso é o art. 37, XVI, da Constituição.
(6) Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário 206.889/MG (julgado em 25-03-1997), por sua Segunda Turma, relator o Ministro Carlos Velloso, RT 743/199. No entanto, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, nos Embargos Infringentes na Apelação Cível 140.945 (DJMG 05-09-2000), por sua Quarta Câmara Cível, relator o Desembargador Bady Curi, aplicou a moralidade administrativa para entender que a fixação dos subsídios para a legislatura subseqüente deveria ocorrer antes de conhecido o resultado das eleições. Neste caso, a aplicação do princípio não foi supérflua, mas relevante, apesar da questão estar relacionada mais diretamente ao princípio da impessoalidade.
(7) Neste sentido José Guilherme Giacomuzzi (Op. cit., p. 24-25) cita acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, publicado na RJTJRS 185/335, do qual destaco o seguinte trecho: “O que é imoral? Imoral, para mim, nada mais é do que aquele ato ilícito cometido por um administrador, ofensivo à própria lei.”
(8) Quando digo que são normas contemporâneas, estou me referindo à sua consagração expressa, que afasta controvérsias sobre a sua existência.
(9)] LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 26: “Por ‘sistema’ não entendemos nós, como o fazem muitos teóricos do direito, um emaranhado congruente de regras, mas um emaranhado de operações fáticas que, como operações sociais, devem ser comunicações, independentemente do que estas comunicações afirmem a respeito do direito.”
(10) A mesma afirmação não pode ser feita para as sociedades antigas, cuja forma de diferenciação social não é funcional, como vêm demonstrando os estudos históricos. Sobre isso cf. COSS, Peter (org.). The moral world of the Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2000, p. 1. Não obtive acesso ao inteiro teor da obra, mas apenas à sua introdução, disponível no site da editora na Internet, em que o editor Peter Coss refere-se aos artigos que a integram.
(11) LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 55.
(12) LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 28.
(13) LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 56.
(14) KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 6. ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998. p. 393-394.
(15) Se assim não fosse certamente a doutrina do separated but equal não teria sido abandonada pela Suprema Corte norte-americana, uma vez que em termos de predominância social, era considerado imoral reunir brancos e negros nas mesmas escolas. Por isso adianto que discordo da afirmação corrente segundo a qual a moralidade administrativa se apóia nos valores socialmente predominantes no momento de sua aplicação. Tal afirmativa pode até ser feita como constatação, mas não como interpretação, ou seja, como explicação sociológica do que tem ocorrido, mas não como uma atribuição de sentido normativo.
(16) Cf. LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 171: “Havíamos aceitado que o sistema do direito juridifica as normas morais, ao citá-las; mas tal fato tem que ser comprovado especificamente por meio de textos jurídicos. Isto não pode ser deduzido simplesmente de que as decisões jurídicas tenham que ser fundamentadas.”
(17) LUHMANN, Niklas. Op. cit., p. 60-61.
(18) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 25.
(19) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 78.
(20) Mesmo antes da Constituição de 1.988 esta posição não era absoluta, uma vez que já se sustentava que a moralidade administrativa seria um princípio implícito, presente por exemplo na qualificação de crime de responsabilidade do Presidente da República conferida ao atentado contra a probidade na administração (art. 54, 6o, da Constituição de 1.891; art. 57, f, da Constituição de 1.934; art. 85, d, da Carta de 1.937; art. 89, V, da Constituição de 1.946; art. 84, V, da Carta de 1.967; art. 82, V, da Carta de 1.969). Deixo de fazer maiores considerações sobre a questão por ter optado por não traçar a história da moralidade administrativa. Sobre a origem da moralidade administrativa no Brasil, que remontaria à Lei 221/1894 e à obra de Castro Nunes sobre o mandado de segurança, cf. GIACOMUZZI, José Guilherme, Op. cit., p. 118-140.
(21) FERRAZ, Sérgio e DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 70. Em outro trecho (p. 68), os autores afirmam que a moralidade pode ser controlada judicialmente, o que aponta para três interpretações: a) os autores foram contraditórios; b) o que integra o mérito do ato administrativo não é a moralidade enquanto princípio jurídico, mas aspectos propriamente morais, não jurídicos; c) a moralidade integra o mérito do ato administrativo, mas este é controlável jurisdicionalmente, tese cara a Sérgio Ferraz, mas contrária ao restante da doutrina e à jurisprudência pacífica. A terceira interpretação é fortalecida pelo fato de Sérgio Ferraz, em outra obra, ter afirmado que a moralidade na atuação administrativa integra o mérito (FERRAZ, Sérgio. Controle jurisdicional do mérito do ato administrativo. In: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Perspectivas do Direito Público. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 299), mas enfraquecida pela circunstância de Ferraz e Dallari terem afirmado que é impossível o controle do mérito do ato administrativo (Op. cit., p. 67).
(22) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ob. cit., p. 23. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991. p. 86 e 118. ZANCANER, Weida. Razoabilidade e moralidade na constituição de 1988. Revista Trimestral de Direito Público. V. 2. São Paulo, Malheiros, abr/jun. de 1993. p. 208. Na jurisprudência, este entendimento foi adotado pelo Ministro Marco Aurélio, do Supremo Tribunal Federal, na decisão monocrática proferida na Petição 1.508/RJ (DJU 01-07-2002).
(23) ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Motivação e controle do ato administrativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992. p. 79-81 e p. 86-88 e GRAU, Eros Roberto. Crítica da discricionariedade e restauração da legalidade. In: ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Perspectivas do Direito Público. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 307-335. No julgamento do Agravo Regimental na Medida Cautelar 4.053/RS (DJU 12-11-2001, p. 130; RSTJ 148/133), relator o Ministro Paulo Medina, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça parece ter demonstrado simpatia por esta corrente, pois, ao discutir discricionariedade judicial, rejeitou a tese de que esta derivaria da simples utilização de conceitos indeterminados, transcrevendo inclusive trecho do livro do Professor Florivaldo, citado nesta nota.
(24) MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da Administração Pública. São Paulo: Dialética, 1999.
(25) Em razão dos limites do trabalho, abstenho-me de entrar no debate entre estas duas correntes, e fico satisfeito apenas com a afirmação de que me filio à primeira delas, com Florivaldo Dutra de Araújo e Eros Roberto Grau.
(26) GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 318.
(27) ALEXY, Robert. Derecho y razon practica. México: Distribuciones Fontamara, 1993. p. 14. Neste trabalho não pretendo discutir o conceito de princípio; aliás, fujo desta discussão. Não me interessa, portanto, o acerto da definição de Alexy, em si mesma considerada ou em comporação com a concepção de Ronald Dworkin. Limito-me a adotar o conceito, suficientemente claro para os objetivos deste trabalho, sem me aprofundar nas conseqüências de suas particularidades. Esta utilização, portanto, é pragmática e não significa adesão teórica a toda uma filosofia jurídica.
(28) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op.cit., p. 105.
(29) Trata-se da Apelação Cível 274.904-2, julgada em 20-06-2002 pela Quinta Câmara Cível, relatora a Desembargadora Maria Elza, que ficou assim ementada: “DIREITO ADMINISTRATIVO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. SERVIDOR PÚBLICO OCUPANTE DE CARGO EM COMISSÃO NO DEPARTAMENTO DE OBRAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS (DEOP/MG). DIREITO AO REAJUSTE PREVISTO PELO DECRETO ESTADUAL 36.829/95. O art. 3º do Decreto Estadual 36.796/95 não pode ser interpretado como se estabelecesse um congelamento da remuneração dos servidores ocupantes de cargo em comissão. O princípio da moralidade administrativa veicula regra que proíbe ao Poder Público se aproveitar de suas próprias ilicitudes, razão pela qual o princípio da reserva absoluta de lei formal em matéria de reajuste da remuneração dos servidores públicos não pode ser evocado para deixar de conceder apenas a alguns servidores reajuste previsto em decreto que não foi anulado pela própria Administração e que foi concedido à maioria dos servidores estaduais. O servidor que ocupou cargo em comissão no Departamento de Obras do Estado de Minas Gerais (DEOP/MG) tem direito ao reajuste previsto no Decreto Estadual 36.829/95.” A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal também traz um exemplo, que é o Recurso Extraordinário 199.088/CE (DJU 16-04-1999, p. 24), decidido por sua Segunda Turma, relator o Ministro Carlos Velloso, em que o relator considerou que a vedação de exercício da advocacia para assessor de desembargador não ofenderia a liberdade de exercício profissional (art. 5o, XIII, da Constituição) por ser imposição do princípio da moralidade administrativa. O raciocínio do relator é o de ponderação de princípios. Alerto, entretanto, que os votos dos demais ministros fizeram uso de fundamentos distintos, embora para chegar à mesma conclusão.
(30) Para um estudo aprofundado desta origem cf. GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., primeira parte.
(31) BRANDÃO, Antônio José. Moralidade administrativa. Revista de Direito Administrativo. v. 25. Rio de Janeiro, Renovar, jul./set. de 1951. p. 464. No mesmo sentido ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Op. cit., p. 101-102.
(32) FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. O controle da moralidade administrativa. São Paulo: Saraiva, 1974. Este autor foi pioneiro na doutrina brasileira sobre a moralidade administrativa, escrevendo antes da Constituição de 1.988. O já citado Brandão, que é um autor português, não pode ser considerado o pioneiro na doutrina brasileira por não ter escrito especificamente sobre o Direito brasileiro.
(33) MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Moralidade administrativa: do conceito à efetivação. Revista de Direito Administrativo. v. 190. Rio de Janeiro, Renovar, out./dez. de 1992, especialmente p. 9-15. Franco Sobrinho, de maneira menos detalhada, também já abarcava na moralidade administrativa a análise do objeto do ato (Op. cit., p. 87).
(34) São o Recurso Especial 21.923/MG (DJU 13-10-1992, p. 17.662), por sua Primeira Turma, relator o Ministro Humberto Gomes de Barros, e o Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 1.715/PR (DJU 13-06-1994, p. 15.093; RSTJ 62/153), por sua Segunda Turma, relator o Ministro Américo Luz.
(35) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Op. cit., p. 105. GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 141. A mesma observação pode ser feita em relação ao controle do objeto. Já o controle dos motivos encontra maior relação a exigência de motivação do ato administrativo. Todas estas hipóteses já se encontram previstas no art. 2o da Lei da Ação Popular (Lei 4.717/65).
(36) BRANDÃO, Antônio José. Op. cit., p. 466-467.
(37) MEDINA OSÓRIO, Fábio. “O uso da máquina administrativa e as finalidades privadas dos agentes públicos: observações sobre a Lei n. 9.504/97 à luz da Constituição Federal de 1988”. Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul 41/53-98. Porto Alegre, jan./jul. de 2000 Apud GIACOMUZZI, José Guilherme, Op. cit., p. 147.
(38) JUSTEN FILHO, Marçal. O princípio da moralidade pública e o direito tributário. Revista de Direito Tributário. V. 67. São Paulo, Malheiros, p. 71. O autor vislumbra na moralidade o interesse público e a boa-fé. É o que se vê na seguinte passagem, na página citada: “O conteúdo jurídico da moralidade pública resulta da conjugação de dois conceitos básicos, que são a supremacia do interesse público e a boa-fé.”
(39) MORAES, Germana de Oliveira. Controle jurisdicional da Administração Pública. São Paulo: Dialética, 1999. p. 120. A autora enxerga três dimensões na moralidade administrativa: boa-fé, probidade e razoabilidade.
(40) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 148.
(41) A mesma observação pode ser feita em relação à doutrina de Florivaldo Dutra de Araújo, que enxerga a moralidade administrativa como um fundamento para o dever de motivar os atos administrativos. Cf. ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Op. cit., p. 101-102.
(42)] Aliás, se a crítica de Giacomuzzi for levada às últimas conseqüências, ela seria aplicável à sua própria tese, sobre a qual se poderia afirmar que confunde moralidade administrativa e boa-fé.
(43) Um exemplo é a exigência de pesagem de botijões de gás à vista do consumidor que é conforme ao princípio da moralidade administrativa, mas foi considerada contrária ao princípio da proprocionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 855/PR (DJU 1-10-1993), relator o Ministro Sepúlveda Pertence.
(44) Não me preocupo em distinguir razoabilidade e proporcionalidade, distinção que é tormentosa na doutrina.
(45) Neste caso, é maior a dificuldade de encontrar um exemplo, pois a jurisprudência sobre o princípio do interesse público não é tão ampla quanto a existente sobre razoabilidade e proporcionalidade. No entanto, um exemplo disponível é a faculdade que a Administração tem de anular seus próprios atos ilegais, que deriva da prioridade do interesse público, mas que muitas vezes gera efeitos contrários ao princípio da moralidade administrativa, por violar expectativas legítimas dos administrados. A necessidade de, em hipóteses tais, encontrar um ponto de equilíbrio, de conciliação entre o interesse público e a moralidade administrativa demonstra que eles são distintos, pois um princípio não precisa ser conciliado com ele mesmo.
(46) Como já explicado, Weida Zancaner (Op. cit., p. 210), Marçal Justen Filho e Germana de Oliveira Moraes aceitam que a boa-fé é inerente à moralidade administrativa, mas defendem que esta veicula também outros princípios, como a razoabilidade ou a prioridade do interesse público. Admitindo a boa-fé como derivada do princício da moralidade administrativa, cf. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 89. MOREIRA, Egon Bockmann. Processo Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 89-90.
(47) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 223-285.
(48) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 270.
(49) MORAES, Germana de OliveiraOp. cit., p. 120.
(50) MORAES, Germana de OliveiraOp. cit., p. 120-121.
(51) MORAES, Germana de OliveiraOp. cit., p. 121.
(52) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 273-274.
(53) Apelação Cível 261.180-4, julgada em 16-05-2002 pela Quinta Câmara Cível, relatora a Desembargadora Maria Elza. No mesmo sentido é a Apelação Cível 260.154-0, julgada em 27-08-2002, pela Primeira Câmara Cível, relator o Desembargador Geraldo Augusto. Em sentido semelhante, referindo-se à boa-fé mas não à moralidade administrativa, e restrita a controvérsia ao FGTS, já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, por sua Primeira Turma, no Recurso Especial 326.676/GO (DJU 04-03-2002, p. 196), relator o Ministro José Delgado.
(54)] BRANDÃO, Antônio José. Op. cit., p. 456.
(55) CAMPILONGO, Celso Fernandes. O Direito na sociedade complexa. São Paulo: Max Limonad, p. 109.
(56) COUTO E SILVA, Almiro. Prefácio. In: GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 10. Um bom exemplo desta utilização indevida do princípio da moralidade administrativa é o dado por Ferraz e Dallari (Op. cit., p. 69): considerar como contrário à moralidade a contratação, feita pela Prefeitura, de advogado para defender o prefeito acusado de haver realizado despesa irregular, colocando em segundo plano o direito à defesa. Um outro exemplo seria utilizar a moralidade administrativa como pretexto para impedir, em todo e qualquer caso, o exercício pelo servidor público do direito de greve previsto no art. 37, VII, da Constituição.
(57) FERRAZ, Sérgio e DALLARI, Adilson Abreu. Op. cit., p. 66.
(58) MOREIRA, Egon Bockmann. Op. cit., p. 82.
(59) GIACOMUZZI, José Guilherme. Op. cit., p. 145-146, especialmente a nota 198.
sexta-feira, 20 de junho de 2008
Projetos aplicavel
Fundamentos:
*Valor do projeto, conhecer o que pensa na realidade adolescentes e jovens
*Conhecimento, permite que o pesquisador tenha de fato a resposta que satisfaça os questionamentos e desejos escondido da sociedade.
*Relações de confiança que permitam a retiradas de regras como, quem é você? O que você quer? como tenho que responder?
APRESENTAÇÃO:
Serie de perguntas que você gostaria de saber, mas ninguem quer que a resposta seja aquela
Buscar pessoas a aplicar(isso não vou ensinar)
Tempo e custo(em geral só envolve o dinheiro do pesquisador, auxiliares e brinquedinhos como se hoje o pobre sendo o portador do conhecimento a ser explorado fosse um indio.
Participantes e portadores das respostas, em geral possui a suspeita que o pesquisador só esta ali para tirar suas duvidas sobre o que está acontecendo sem ter que se envolver e pesquisar.
Destino final. O pesquisador ter a concepção que possui conhecimentos para utilisar em sua palestra, e o repassador de informação de ter cumprido com sua função paga e o informante de passar aquilo que interessa ao pesquisador.
VISÃO DE OBJETIVOS:
Refrexão das necessidades e contribuição,visão de ganho, custo a curto e longo prazo.
Necessidades de equipamentos e conquista de espaço.
Ética e sociedade.
Considerações Finais.
*Valor do projeto, conhecer o que pensa na realidade adolescentes e jovens
*Conhecimento, permite que o pesquisador tenha de fato a resposta que satisfaça os questionamentos e desejos escondido da sociedade.
*Relações de confiança que permitam a retiradas de regras como, quem é você? O que você quer? como tenho que responder?
APRESENTAÇÃO:
Serie de perguntas que você gostaria de saber, mas ninguem quer que a resposta seja aquela
Buscar pessoas a aplicar(isso não vou ensinar)
Tempo e custo(em geral só envolve o dinheiro do pesquisador, auxiliares e brinquedinhos como se hoje o pobre sendo o portador do conhecimento a ser explorado fosse um indio.
Participantes e portadores das respostas, em geral possui a suspeita que o pesquisador só esta ali para tirar suas duvidas sobre o que está acontecendo sem ter que se envolver e pesquisar.
Destino final. O pesquisador ter a concepção que possui conhecimentos para utilisar em sua palestra, e o repassador de informação de ter cumprido com sua função paga e o informante de passar aquilo que interessa ao pesquisador.
VISÃO DE OBJETIVOS:
Refrexão das necessidades e contribuição,visão de ganho, custo a curto e longo prazo.
Necessidades de equipamentos e conquista de espaço.
Ética e sociedade.
Considerações Finais.
quinta-feira, 19 de junho de 2008
Trabalho infantil
Trabalho Infantil: O presidente Luiz Inácio Lula da Silva assinou, nesta última quinta-feira (12/06), Dia Mundial Contra o Trabalho Infantil, o decreto presidencial que institui a lista das Piores Formas de Trabalho Infantil. O documento é a ratificação do Governo brasileiro à Convenção 182 e à Recomendação 190 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre as Piores Formas de Trabalho Infantil, da qual o Brasil é signatário. A data 12 de junho tornou-se, desde 2007, o Dia Nacional de Combate ao Trabalho Infantil. O decreto presidencial foi elaborado em uma articulação que envolveu a SEDH/PR - por meio da Subsecretaria de Promoção dos Direitos da Criança e do Adolescente (SPDCA) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (Conanda) -, os Ministérios do Trabalho e Emprego, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e da Educação, além do Fórum Nacional de Prevenção e Erradicação do Trabalho Infantil (FNPETI) e da Comissão Nacional de Erradicação do Trabalho Infantil (Conaeti).
quinta-feira, 29 de maio de 2008
Infelizmente não se investe mais em novos profissicionais dentro das empresas, querem deixar que jovens faça cursos profissionalizantes em instituições de ensino caras e renomadas e se esquecem que pedem experiência para contratar, mesmo que tenha os estagios, muitos não conseguem acessar, o que permite que descartem a possibilidade de fazer cursos, porem, tambem tem a problemática do CBO e o termo desvio de função que impede a empresa (na sua boa vontade, não exploração) dar uma nova função e ensino a aqueles que tem como meta crescer dentro da empresa e não tem tempo e recursos(A maioria dos brasileiros negros, pobres, e .....).
Revista ISTO É Dinheiro, 28/5/2008
CAÇA AOS TALENTOS
Consultoria Accenture usa métodos heterodoxos para suprir a carência por mão-de-obra especializada
A CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS virou uma espécie de obsessão para Roger Ingold, presidente da subsidiária brasileira da Accenture. No período 2005-2007, ele autorizou a abertura de processos seletivos que resultaram na admissão de 5.179 pessoas para as seis unidades da Accenture no País. Um número que ganha uma dimensão prá lá de expressiva, quando lembramos que o grupo francês Renault-Nissan reúne 4.521 trabalhadores em seu complexo produtivo situado no Paraná. Apesar do ritmo frenético de contratações, a Accenture é uma das grandes vítimas da escassez de mãode- obra que afeta o Brasil. “Dispomos de 700 vagas em aberto e até o final do ano precisaremos incorporar outras 2,7 mil pessoas para dar conta da expansão de nossas atividades e da ampliação no número de clientes”, resigna-se Ingold. A carência de mão-de-obra é mais forte no segmento de Tecnologia da Informação (TI), que surgiu com o advento da Nova Economia. Essa área absorveu 70% dos recém-admitidos pela Accenture. O que acontece com a Accenture também se repete em outras corporações. De acordo com José Pastore, professor da Universidade de São Paulo (USP) e consultor em relações de trabalho, existe um déficit de 150 mil profissionais de TI.
A situação movimentou a Accenture e levou a empresa a lançar mão de meios heterodoxos de recrutamento. Ela paga um prêmio, de até R$ 2 mil, para o funcionário que indicar candidatos aos postos de trabalho. Batizado de Traga Seus Amigos, o programa foi responsável por 20% das admissões no ano fiscal encerrado em 31 de agosto de 2007. A falta de pessoal também provocou uma mudança no ritual de contratação. Até bem pouco tempo, o perfil desejado eram jovens recém-saídos da faculdade ou em fase de conclusão do curso. Hoje, os trainees são apenas 40% dos admitidos. “Temos como tradição desenvolver talentos e dar-lhes a chance de ascender na carreira”, explica Ingold. E não se trata de um mero discurso. Formado em engenharia de produção pela USP, o executivo ingressou como trainee, em 1981, e em 2004 assumiu o cargo atual.
A busca incessante por profissionais qualificados é reflexo direto do excelente momento vivido pela Accenture, cujas receitas somam US$ 19,8 bilhões em nível global. No Brasil, a empresa vive uma de suas melhores fases. Cresceu cerca de 25% em 2007 e a expectativa é avançar na casa dos dois dígitos também neste ano. Boa parte dessa performance deve-se ao modelo de atuação da Accenture. Ela oferece desde o serviço de consultoria clássica, que inclui o diagnóstico do problema e a proposta para solucioná-lo, até mesmo a execução das atividades sugeridas, por meio de terceirização. É aí que entram os especialistas em TI. Cabe a eles desenvolver aplicativos sob medida (softwares) e gerenciar áreas técnicas e serviços, que normalmente não fazem parte do foco dos clientes.
Na avaliação de Ingold, o fenômeno de escassez de mão-de-obra poderá se estender para outras áreas. “Na Índia, de cada dez universitários, sete estão matriculados em cursos técnicos. Por aqui, a relação é praticamente inversa”, lamenta. Segundo ele, uma das formas de resolver a questão é o estímulo, por meio de bolsas de estudo, por exemplo, para que um número maior de jovens optem por áreas nas quais a demanda é maior. “Conversei recentemente com o ministro Fernando Haddad (da Educação) e ele se mostrou sensível a esse tema”, diz Ingold. (RGF)
Revista ISTO É Dinheiro, 28/5/2008
CAÇA AOS TALENTOS
Consultoria Accenture usa métodos heterodoxos para suprir a carência por mão-de-obra especializada
A CONTRATAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS virou uma espécie de obsessão para Roger Ingold, presidente da subsidiária brasileira da Accenture. No período 2005-2007, ele autorizou a abertura de processos seletivos que resultaram na admissão de 5.179 pessoas para as seis unidades da Accenture no País. Um número que ganha uma dimensão prá lá de expressiva, quando lembramos que o grupo francês Renault-Nissan reúne 4.521 trabalhadores em seu complexo produtivo situado no Paraná. Apesar do ritmo frenético de contratações, a Accenture é uma das grandes vítimas da escassez de mãode- obra que afeta o Brasil. “Dispomos de 700 vagas em aberto e até o final do ano precisaremos incorporar outras 2,7 mil pessoas para dar conta da expansão de nossas atividades e da ampliação no número de clientes”, resigna-se Ingold. A carência de mão-de-obra é mais forte no segmento de Tecnologia da Informação (TI), que surgiu com o advento da Nova Economia. Essa área absorveu 70% dos recém-admitidos pela Accenture. O que acontece com a Accenture também se repete em outras corporações. De acordo com José Pastore, professor da Universidade de São Paulo (USP) e consultor em relações de trabalho, existe um déficit de 150 mil profissionais de TI.
A situação movimentou a Accenture e levou a empresa a lançar mão de meios heterodoxos de recrutamento. Ela paga um prêmio, de até R$ 2 mil, para o funcionário que indicar candidatos aos postos de trabalho. Batizado de Traga Seus Amigos, o programa foi responsável por 20% das admissões no ano fiscal encerrado em 31 de agosto de 2007. A falta de pessoal também provocou uma mudança no ritual de contratação. Até bem pouco tempo, o perfil desejado eram jovens recém-saídos da faculdade ou em fase de conclusão do curso. Hoje, os trainees são apenas 40% dos admitidos. “Temos como tradição desenvolver talentos e dar-lhes a chance de ascender na carreira”, explica Ingold. E não se trata de um mero discurso. Formado em engenharia de produção pela USP, o executivo ingressou como trainee, em 1981, e em 2004 assumiu o cargo atual.
A busca incessante por profissionais qualificados é reflexo direto do excelente momento vivido pela Accenture, cujas receitas somam US$ 19,8 bilhões em nível global. No Brasil, a empresa vive uma de suas melhores fases. Cresceu cerca de 25% em 2007 e a expectativa é avançar na casa dos dois dígitos também neste ano. Boa parte dessa performance deve-se ao modelo de atuação da Accenture. Ela oferece desde o serviço de consultoria clássica, que inclui o diagnóstico do problema e a proposta para solucioná-lo, até mesmo a execução das atividades sugeridas, por meio de terceirização. É aí que entram os especialistas em TI. Cabe a eles desenvolver aplicativos sob medida (softwares) e gerenciar áreas técnicas e serviços, que normalmente não fazem parte do foco dos clientes.
Na avaliação de Ingold, o fenômeno de escassez de mão-de-obra poderá se estender para outras áreas. “Na Índia, de cada dez universitários, sete estão matriculados em cursos técnicos. Por aqui, a relação é praticamente inversa”, lamenta. Segundo ele, uma das formas de resolver a questão é o estímulo, por meio de bolsas de estudo, por exemplo, para que um número maior de jovens optem por áreas nas quais a demanda é maior. “Conversei recentemente com o ministro Fernando Haddad (da Educação) e ele se mostrou sensível a esse tema”, diz Ingold. (RGF)
terça-feira, 27 de maio de 2008
Projeto
PROJETO
INCLUSÃO AO ADOLESCENTE
AUTOR: Edna Lucia Constantino da conceição
COLABORADORES: Jovens, adolescentes, responsáveis legais e eventuais, pessoas ligadas a atividades sociais, educacionais, culturais e econômicas ou situações que resultem em necessidade de intervenções.
Artigos retirados da mídia que sempre identificados respeitando o direito a anonimato e resposta.
FORMA DE ATUAÇÃO: BLOG (questionadora.blogspot), ORKT(Edna Lucia Constantino) E IMAIL(ednalucia2005@yahoo.com.br, edna.questiona@gmail.com), participando de eventos, expondo textos com questionamento de situações de;
-Exclusão, omissão e negligência cometidas por entidades ou instituições publicas e privadas que se colocam na posição de proteção a direitos.
-Informativos de fatos que promovam a inclusão do adolescente de forma geral.
DO FATO: Adolescentes que estão expostos a;
-Empreendedores sociais com visão de ou lucros ou vantagens na área social, tem como marketing ser o que mudou a área, e mesmo com dificuldade de atender a todos, restringe o aparecimento ou entrada de outros na área de atuação o que prejudicam o atendimento direcionado com qualidade ao usuário necessitado de intervenções hoje, agora, aplicam cursos já presentes em calendário, conteúdo ou cumprindo determinação sem levar em conta a clientela com maior necessidade de intervenção devido a dificuldades em organizar atividades ou mesmo capacidade ou vontade de entrosamento com o publico alvo fora dos padrões que não aquele pré-determinado.
-Acesso de adolescentes com baixa escolaridade a trabalho e aprendizado que devido a dificuldade de acesso a emprego ou simplesmente ao contrato especial de trabalho CLT Art 402 ao 441 , menor ou jovem aprendiz, busca em atividades ilícitas ou mesmo degradante formas de obter recursos.
-Apesar do avanço na área de educação, não pode ser colocado como respaldo na questão da exigência e regras de acesso que restringem parte significativa da população adolescentes com baixa escolaridade do contrato, pois se há o aumento de assaltos seja a pedestre ou casa e carros (são crimes praticados por indivíduos que podem atuar sozinhos, não necessita de experiência e oferece menos riscos, na preferência por adolescentes e jovens depois do trafico, as meninas tem como preferência a prostituição consentida, pois há dados de casos acontecidos fora das comunidades, porém se levamos em consideração dados do ministério da Saúde, estatísticas de adolescentes grávidas ou com atividades sexual ativa. Podemos perceber que o que não se aceita ou se omite pode acarretar problemas que o governador do Estado do Rio de Janeiro Sergio Cabral coloca como mulheres de favelas que fabricam bandidos, porem que ajuda uma adolescente que tem filho e ninguém para sustentar, pois, a avó já da o arroz e feijão, e necessariamente para ser vista por uma entidade de direito tem que ter algo que possam expor na mídia e ganhar notoriedade.
JUSTIFICATIVA PARA A AÇÃO; Promessa feita a adolescentes, eu os ajudo e eles melhoram ou me dão um retorno, acho legal mostrar que nem sempre quem tem um canudo tem a experiência, afinal, 2° grau e educadora de porta de favela (fui Conselheira tutelar por descuido, não cursei a faculdade por opção), porém consigo elaborar projetos e trabalhos sem problema, fato que me incentivou a lutar pela inserção do adolescente com baixa escolaridade no mercado de trabalho. Se o trabalho da ong META SOCIAL, que tem como atuação a inclusão de deficientes e vem fazendo um grande trabalho mesmo sendo uma clientela com algum comprometimento, e o MTE que vem elaborando portarias como a 615/616/618 de dezembro de 2007 que exclui mais ainda o adolescente do mercado de trabalho sem olhar as conseqüências, tendo a visão ou que esse é um País como China ou Cuba que possuem um sistema educacional relativamente bom e de acesso com qualidade a todos que estatisticamente ofereceria uma condição de competividade a quem possuir uma necessidade emergente ou que não ouve aumento da violência e mortes com a participação de adolescentes e jovens devido a exclusão a qualificação do adolescente com preferencialmente a que já cometeu ou esteve envolvido em algum delito ou já possuem alguma aptidão comprovada por provas de seleção o que exclui a maioria e impõem ao mercado a necessidade de importar trabalhadores especializado muitas vezes de fora do Brasil.
OBJETIVO DA INTERVENÇÃO: Sensibilizar o publico em geral (todos inseridos em atividades relacionada no cumprimento da lei menor aprendiz e sociedade vitima do reflexo da exclusão deste adolescente) que, incluindo este adolescente a situação econômica atual, sendo que o contrato impõe a obrigatoriedade de está estudando e observando que o mesmo estará participando de outro espaço ( mudando de idéias e concepção de vida). Formando possíveis profissionais, hoje escassos no mercado de trabalho, diminuindo a migração operária e violência, pois será oferecida outra opção de aprendizado ou profissão ao adolescente.
RECURSOS UTILIZADOS: Mídias, Internet e participação de eventos em locais próximos com entrega de matérias impressos e questionamentos quanto a forma como é oferecida a qualificação e o acesso a profissionalização do adolescente sem escolaridade.
RECURSOS NECESSÁRIOS: Mídias geral e participar de eventos no País e no exterior questionando a inclusão social como é oferecida.
INCLUSÃO AO ADOLESCENTE
AUTOR: Edna Lucia Constantino da conceição
COLABORADORES: Jovens, adolescentes, responsáveis legais e eventuais, pessoas ligadas a atividades sociais, educacionais, culturais e econômicas ou situações que resultem em necessidade de intervenções.
Artigos retirados da mídia que sempre identificados respeitando o direito a anonimato e resposta.
FORMA DE ATUAÇÃO: BLOG (questionadora.blogspot), ORKT(Edna Lucia Constantino) E IMAIL(ednalucia2005@yahoo.com.br, edna.questiona@gmail.com), participando de eventos, expondo textos com questionamento de situações de;
-Exclusão, omissão e negligência cometidas por entidades ou instituições publicas e privadas que se colocam na posição de proteção a direitos.
-Informativos de fatos que promovam a inclusão do adolescente de forma geral.
DO FATO: Adolescentes que estão expostos a;
-Empreendedores sociais com visão de ou lucros ou vantagens na área social, tem como marketing ser o que mudou a área, e mesmo com dificuldade de atender a todos, restringe o aparecimento ou entrada de outros na área de atuação o que prejudicam o atendimento direcionado com qualidade ao usuário necessitado de intervenções hoje, agora, aplicam cursos já presentes em calendário, conteúdo ou cumprindo determinação sem levar em conta a clientela com maior necessidade de intervenção devido a dificuldades em organizar atividades ou mesmo capacidade ou vontade de entrosamento com o publico alvo fora dos padrões que não aquele pré-determinado.
-Acesso de adolescentes com baixa escolaridade a trabalho e aprendizado que devido a dificuldade de acesso a emprego ou simplesmente ao contrato especial de trabalho CLT Art 402 ao 441 , menor ou jovem aprendiz, busca em atividades ilícitas ou mesmo degradante formas de obter recursos.
-Apesar do avanço na área de educação, não pode ser colocado como respaldo na questão da exigência e regras de acesso que restringem parte significativa da população adolescentes com baixa escolaridade do contrato, pois se há o aumento de assaltos seja a pedestre ou casa e carros (são crimes praticados por indivíduos que podem atuar sozinhos, não necessita de experiência e oferece menos riscos, na preferência por adolescentes e jovens depois do trafico, as meninas tem como preferência a prostituição consentida, pois há dados de casos acontecidos fora das comunidades, porém se levamos em consideração dados do ministério da Saúde, estatísticas de adolescentes grávidas ou com atividades sexual ativa. Podemos perceber que o que não se aceita ou se omite pode acarretar problemas que o governador do Estado do Rio de Janeiro Sergio Cabral coloca como mulheres de favelas que fabricam bandidos, porem que ajuda uma adolescente que tem filho e ninguém para sustentar, pois, a avó já da o arroz e feijão, e necessariamente para ser vista por uma entidade de direito tem que ter algo que possam expor na mídia e ganhar notoriedade.
JUSTIFICATIVA PARA A AÇÃO; Promessa feita a adolescentes, eu os ajudo e eles melhoram ou me dão um retorno, acho legal mostrar que nem sempre quem tem um canudo tem a experiência, afinal, 2° grau e educadora de porta de favela (fui Conselheira tutelar por descuido, não cursei a faculdade por opção), porém consigo elaborar projetos e trabalhos sem problema, fato que me incentivou a lutar pela inserção do adolescente com baixa escolaridade no mercado de trabalho. Se o trabalho da ong META SOCIAL, que tem como atuação a inclusão de deficientes e vem fazendo um grande trabalho mesmo sendo uma clientela com algum comprometimento, e o MTE que vem elaborando portarias como a 615/616/618 de dezembro de 2007 que exclui mais ainda o adolescente do mercado de trabalho sem olhar as conseqüências, tendo a visão ou que esse é um País como China ou Cuba que possuem um sistema educacional relativamente bom e de acesso com qualidade a todos que estatisticamente ofereceria uma condição de competividade a quem possuir uma necessidade emergente ou que não ouve aumento da violência e mortes com a participação de adolescentes e jovens devido a exclusão a qualificação do adolescente com preferencialmente a que já cometeu ou esteve envolvido em algum delito ou já possuem alguma aptidão comprovada por provas de seleção o que exclui a maioria e impõem ao mercado a necessidade de importar trabalhadores especializado muitas vezes de fora do Brasil.
OBJETIVO DA INTERVENÇÃO: Sensibilizar o publico em geral (todos inseridos em atividades relacionada no cumprimento da lei menor aprendiz e sociedade vitima do reflexo da exclusão deste adolescente) que, incluindo este adolescente a situação econômica atual, sendo que o contrato impõe a obrigatoriedade de está estudando e observando que o mesmo estará participando de outro espaço ( mudando de idéias e concepção de vida). Formando possíveis profissionais, hoje escassos no mercado de trabalho, diminuindo a migração operária e violência, pois será oferecida outra opção de aprendizado ou profissão ao adolescente.
RECURSOS UTILIZADOS: Mídias, Internet e participação de eventos em locais próximos com entrega de matérias impressos e questionamentos quanto a forma como é oferecida a qualificação e o acesso a profissionalização do adolescente sem escolaridade.
RECURSOS NECESSÁRIOS: Mídias geral e participar de eventos no País e no exterior questionando a inclusão social como é oferecida.
Gestão Ambiental
● Aspectos ambientais
● Dificuldades para melhoria
● Iniciativas ambientais
● Relação com
órgãos ambientais
● Licenciamento
● Aspectos
econômicos
SÚMULA
AMBIENTAL
SISTEMA FIRJAN / www.firjan.org.br
Nº 132 – fevereiro de 2008 – Ano XII
DIAGNÓSTICO
AMBIENTAL DAS
INDÚSTRIAS DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
EDIÇÃO ESPECIAL
2 SÚMULA AMBIENTAL FEVEREIRO DE 2008
EXPEDIENTE: Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) - Centro Industrial do Rio de Janeiro (CIRJ).Av. Graça Aranha, nº 1 - CEP: 20030-002 - Rio de Janeiro /
RJ. Sugestões, informações e assinaturas: (21) 2563-4213 / 4518 - www.firjan.org.br. Presidente: Eduardo Eugenio Gouvêa Vieira; Presidente do Conselho Empresarial de Meio
Ambiente: Isaac Plachta; Diretor Geral do Sistema FIRJAN:Augusto Cesar Franco de Alencar; Diretora de Inovação e Meio Ambiente:Marilene Carvalho; Coordenação Gerência de
Tecnologia e Meio Ambiente: Luís Augusto Azevedo e Carolina Zoccoli. Gerência de Marketing Institucional:Daniela Teixeira e Carlos H. Latini.– SÚMULA AMBIENTAL é uma publicação
do SISTEMA FIRJAN editada pela @tual Comunicação. Editora: Célia Abend MT 16811, Subeditora: Luciana Bezerra dos Santos; Projeto Gráfico: Romildo Castro Gomes; Editoração
Eletrônica: Roma Design, Estagikário:Thiago de Moraes; Produtor gráfico: Milton Peçanha; Impressão: Daugraf
A indústria do Estado do Rio de Janeiro está significativamente
mais consciente do impacto provocado
por suas atividades no meio ambiente, assim
como de seus direitos e deveres. Essa foi a principal
conclusão da quarta edição da Pesquisa Gestão
Ambiental, consolidada em janeiro de 2008.
Realizada pela Diretoria de Inovação e Meio
Ambiente (DIM) e pela Divisão de Pesquisa
(Dpesq) do Sistema FIRJAN, esta pesquisa é uma
ação prevista no Mapa do Desenvolvimento do
Estado do Rio de Janeiro (lançado em agosto de
2006 pela Federação das Indústrias), como um instrumento
de incentivo à prática da responsabilidade
social e ambiental.
Os dados do levantamento feito junto ao setor
industrial formam uma importante base para o planejamento
de ações ambientais no estado, além de
ser um termômetro das atividades, das iniciativas e
dos entraves que permeiam o dia-a-dia das empresas
e das instituições ambientais fluminenses.
Como será observado nas próximas páginas, as
empresas consultadas foram capazes de identificar
com mais clareza os aspectos ambientais relacionados
a suas atividades. Apontaram também o que
impede ou dificulta a implantação de ações de
melhoria ambiental e demonstraram, de forma
geral, estar mais bem informadas sobre os temas
abordados.
Metodologia
De maneira geral, as respostas às questões apresentadas
variaram de acordo com o porte da empresa,
mas essa variação não é significativa entre empresas
de diferentes regiões do estado. Como pequenas,
médias e grandes empresas apresentam diferentes
comportamentos, a amostra foi assim definida:
Das 353 empresas consultadas, 111 (31,4%)
estão localizadas no município do Rio de Janeiro. A
segunda região com maior número de empresas é a
Baixada II, abrangendo Duque de Caxias, Belford
Roxo, São João de Meriti e Magé (19,8%), seguida
da Baixada I, que inclui Mangaratiba, Itaguaí,
Seropédica, Nova Iguaçu e Nilópolis (12,5%), Sul
(10,2%), Leste (7,9%), Norte (7,4%), Serrana
(5,1%), Centro Norte (4%) e Noroeste (1,7%).
PPesquisa
Grande porte
500 ou mais empregados
Médio porte
100 a 499 empregados
Pequeno porte
10 a 99 empregados
Total
62 empresas
113 empresas
178 empresas
353 empresas
17,6%
32%
50,4%
100%
Foto: Liquidlibrary
Gestão Ambiental 2007:
Indústria fluminense
mais consciente
FEVEREIRO DE 2008 SÚMULA AMBIENTAL 3
Como nas pesquisas de 2005 e 2006, todas as
empresas consultadas souberam apontar os principais
aspectos ambientais relacionados às suas atividades.
“Resíduos sólidos não perigosos” mantevese
como o principal, citado por 82,4% do total da
amostra. O segundo mais apontado também foi o
mesmo de 2006: “uso intenso de energia elétrica
ou combustível (68,3%)”. O número de empresas
que afirmou não haver questões ambientais relacionadas
a sua atividade caiu de 3,6% para apenas
1,4%. Todas as demais opções tiveram maior
número de respostas, mostrando que o empresário
está mais consciente dos potenciais impactos causados
por sua produção.
Pela amostra, as grandes empresas reconhecem
mais aspectos em sua atividade do que as médias e
pequenas. Ainda assim, apenas 2,2% das pequenas
empresas afirmaram não existirem questões ambientais,
percentual significativamente menor do que os
verificados em 2006 (5,4%) e em 2005 (5,9%).
Aspectos ambientais
{
PRINCIPAIS ASPECTOS AMBIENTAIS
AMOSTRA TOTAL
Resíduos sólidos
não perigosos
Uso intenso de
energia
Vibrações e ruídos
Efluentes
Uso intenso de água
Emissões
atmosféricas
Resíduos sólidos
perigosos
Odor
Não existem
questões ambientais
82,4%
68,9%
{ 68,3%
59,3%
{ 64%
45,4%
{ 58,1%
50,8%
{ 42,5%
30,6%
{ 39,7%
26,8%
{ 32,9%
14,5%
{ 26,1%
12,8%
{ 2007
2006
{ 1,4%
3,6%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
{
PRINCIPAIS ASPECTOS AMBIENTAIS
POR PORTE
Resíduos sólidos
não perigosos
Uso intenso de
energia
Vibrações e ruídos
Efluentes
Uso intenso de água
Emissões
atmosféricas
Resíduos sólidos
perigosos
Odor
Não existem
questões ambientais
95,2%
88,5%
74,2%
{ 82,3%
69%
62,9%
{ 71%
59,3%
64,6%
{ 82,3%
67,3%
43,8%
{ 61,3%
46%
33,7%
{ 59,7%
40,7%
32%
{ 71%
38,9%
15,7%
{ 22,6%
25,7%
27,5%
{ Grande porte
Médio porte
Pequeno porte
{ 0%
0,9%
2,2%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
A eficiência energética pode ser adotada
por empresas de qualquer porte, tornando-
se uma forte aliada contra o desperdício
de energia e combustível (segundo
aspecto ambiental apontado pela
indústria fluminense). O Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) tem uma linha de financiamento
de Apoio a Projetos de Eficiência Energética,
o Proesco (http://www.bndes.gov.
br/ambiente), que contempla projetos,
instalações, equipamentos, serviços técnicos
e de controle. Programas de Produção
Mais Limpa (P+L) também são uma boa
solução e o Núcleo de P+L do Sistema FIRJAN
(pmaisl@firjan.org.br) está apto a
implantá-lo em sua empresa.
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
Dica
4 SÚMULA AMBIENTAL FEVEREIRO DE 2008
Diferentemente do verificado nas pesquisas anteriores,
em que grande parte das empresas pesquisadas
afirmou nunca ter encontrado dificuldade para
melhoria ambiental, nesta edição essa foi a resposta
de apenas 26,6% das empresas. O percentual é
ainda menor se considerarmos apenas as grandes
empresas (14,5%).
O entrevistador solicitou que fossem citadas as
três principais dificuldades para melhoria ambiental,
de forma espontânea — ou seja, não eram oferecidas
opções de resposta. Da amostra total, apesar
da pulverização das respostas, a principal causa
apontada foi a burocracia dos órgãos responsáveis
(17,3%), diferente de 2006 e 2005, quando a principal
causa foi a falta de recursos financeiros. Pelo
primeiro ano, nenhuma empresa alegou que a questão
ambiental não é importante.
As empresas de grande porte, além da burocracia
(24,2%), apontaram a dificuldade em conseguir
licenciamento e orientação de órgãos públicos
(17,7%). Já para as médias, a burocracia (16,8%) é
uma dificuldade menor que a conscientização
ambiental de pessoal e da sociedade (18,6%) e que
a falta de recursos financeiros (17,7%). Boa parte
das pequenas empresas afirma não haver dificuldades
(35,4%). Das demais, 15,2% apontaram a
burocracia; 13,5%, conseguir licenciamento e orientação;
e 11,8%, a falta de recursos financeiros.
PPesquisa
Dificuldades para
melhoria ambiental
{
PERCENTUAL DE EMPRESAS PARA QUAIS NUNCA HOUVE
DIFICULDADE PARA MELHORIA AMBIENTAL
Grande porte
Médio porte
Pequeno porte
39,1%
20,4%
14,5%
{ 47,1%
43%
19,5%
{ 41,5%
53,7%
35,4%
{ 2005
2006
2007
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
{
PRINCIPAIS DIFICULDADES PARA A MELHORIA AMBIENTAL
DAS EMPRESAS- AMOSTRA TOTAL
Burocracia dos órgãos
responsáveis
Conseguir licenciamento e
orientação dos órgãos
Conscientização ambiental de
pessoal e sociedade
Falta de recursos
financeiros
Custo elevado
de equipamentos
Infra-estrutura interna
Morosidade nos processos
Descarte de resíduos
Falta de empresas
credenciadas à Feema
Atender exigências
dos órgãos ambientais
Infra-estrutura externa
Falta de informações técnicas
Regulamento ambiental muda
com freqüência
Custo elevado
da mão-de-obra
Falta de fontes
de financiamento
Outros
Não sabe / não respondeu
17,3%
6%
{ 14,4%
6%
{ 13,6%
6%
{ 13,6%
14,2%
{ 7,9%
6%
{ 4,8%
2,5%
{ 3,7%
12,3%
{ 3,7%
5,5%
{ 2,8%
3%
{ 2,5%
2,5%
{ 2%
4,4%
{ 13,2%
7,4%
{ 1,4%
0,8%
{ 6,8%
8,2%
{ 5,7%
4,1%
{ 6,8%
3,8%
{ 6,2%
0%
{ 2007
2006
0 05 10 15 20
FEVEREIRO DE 2008 SÚMULA AMBIENTAL 5
Quando questionadas sobre as ações na área
ambiental que pretendem adotar nos próximos
dois anos, 38% responderam “manter procedimentos
já adotados”, resultado similar ao obtido em
2006 (44,8%). Em 2005, essa foi a resposta de
apenas 1,3% dos entrevistados. Naquele ano, a resposta
mais citada foi “introduzir Sistemas de
Gestão Ambiental” (31,9%).
O diferencial da pesquisa de 2007 foi a queda no
número de empresas que não pretendem adotar
nenhuma ação. O percentual caiu de 30,8% em
2005 para 20,2% em 2006 e apenas 11% em
2007, em mais um indício de que o meio industrial
está mais consciente.
Entre as grandes empresas, destacam-se as previsões
de implantação da coleta seletiva (32,3%) e de
certificação ambiental (27,4%). Esta última também
foi bastante citada pelas médias empresas
(18,6%), mas a resposta mais recorrente foi a
manutenção de procedimentos já adotados
(41,6%). As pequenas empresas também informaram
que vão manter procedimentos (39,9%), mas
16,9% disseram que não prevêem nenhuma ação
ambiental. Ainda assim, este percentual é significativamente
menor do que nos anos anteriores
(32,5% em 2006 e 37,8% em 2007).
Iniciativas em meio
ambiente
{
AÇÕES QUE AS EMPRESAS PRETENDEM ADOTAR NOS
PRÓXIMOS DOIS ANOS – AMOSTRA TOTAL
Manter procedimentos
Coleta seletiva
Certificação ambiental
Treinar pessoal
Reúso de água
Sistema de Gestão
Ambiental
Comprar equipamentos
de controle
Projetos com
comunidades ou ONGs
Alterar infra-estrutura
Reflorestamento
Gerenciamento
de resíduos
Obter ou renovar
licença ambiental
Outros
Nenhuma ação
Não sabe/
não respondeu
38%
44,8%
{ 17,3%
13,9%
{ 17%
7,1%
{ 13,9%
5,7%
{ 12,5%
9,6%
{ 5,1%
3,6%
{ 4,5%
0,5%
{ 3,7%
5,5%
{ 14%
7%
{ 11%
20,2%
{ 4%
3,6%
{ 9,6%
12%
{ 5,9%
12,6%
{ 8,8%
10,4%
{ 6,2%
2,7%
{ 2007
2006
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Dica
O reúso da água foi apontado por 12,5% das empresas
como ação a ser implantada nos próximos anos. Sobre
esse assunto, vale conferir o Manual de Conservação e
Reúso da Água, organizado pelo Sistema FIRJAN e pelo
Sebrae/RJ. A publicação traz as opções de métodos e sistemas
que podem ser utilizados para um melhor aproveitamento
do recurso. O download é gratuito em
www.firjan.org.br.
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
6 SÚMULA AMBIENTAL FEVEREIRO DE 2008
O aumento expressivo de empresas que passaram
a declarar que têm relações com órgãos ambientais
e a diminuição do percentual de empresas que
declararam que não se relacionam com esses organismos
parecem indicar que mais empresas estão
buscando sua adequação e apontam uma postura
pró-ativa do setor industrial.
Quando questionadas sobre suas licenças ambientais,
55,8% da amostra total afirmaram ter licença
em vigor, resultado menor do que o encontrado na
pesquisa de 2006 (65,5%). Diversas circunstâncias
podem explicar essa diminuição. Em primeiro
lugar, aumentou de 72% em 2006 para 79% em
2007 o percentual de empresas que, não tendo
licenças em vigor, estão buscando sua regularização.
Em segundo lugar, a pesquisa mostrou que grande
parte das empresas que não sabiam que precisavam
de licenças ambientais - 23,5% dos entrevistados
fizeram essa declaração em 2006 - compreenderam
a necessidade da licença. Apenas 3,8% das empresas
afirmaram, em 2007, que não precisam de licença
ambiental. Das empresas que solicitaram renovação,
63,8% já o fizeram há mais de um ano. Em
2006, esse percentual foi de 66,7%.
Às empresas que não têm licença ambiental em
vigor, foi pedido que indicassem as principais dificuldades
que têm ou tiveram na relação com os
órgãos ambientais. Dessa amostragem, 47,5% afirmaram
não ter nenhum tipo de dificuldade. A falta
de informações adequadas para o licenciamento
apareceu apenas na quinta colocação, citada por
9,9% dos entrevistados. Em 2006, essa foi a resposta
de 18,2% das empresas consultadas.
Todas as empresas que não têm licença em vigor
e não entraram com pedido de renovação afirmaram
que nunca foram autuadas ou multadas por falta de
licença ambiental.
PPesquisa
Licenciamento
ambiental
{
RELAÇÕES MANTIDAS ENTRE AS EMPRESAS
E OS ÓRGÃOS AMBIENTAIS – AMOSTRA TOTAL
Licenciamento
ambiental
Fiscalização
ambiental
Acordo entre
as partes
Medidas
compensatórias
Nenhuma
Não sabe/ não
respondeu
79,3%
65%
63,3%
{ 76,8%
57,1%
57,1%
{ 26,6%
12,6%
18,8%
{ 15%
6,8%
8,8%
{ 11%
24,6%
21,2%
{ 0,8%
0,3%
1,1%
{ Grande porte
Médio porte
Pequeno porte
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
{
DIFICULDADES NA RELAÇÃO COM ÓRGÃOS AMBIENTAIS
(EMPRESAS SEM LICENÇA EM VIGOR)
Não há problemas
Demora na análise
de pedidos e ações
Requisitos exagerados
para adequação
Legislação ambiental
complexa/ confusa
Falta de informações
para licenciamento
Falta de preparo
técnico dos órgãos
Fiscalização e contato
com os órgãos
47,5%
36,4%
{ 39,6%
51,5%
{ 20,8%
12,1%
{ 14,9%
9,1%
{ 9,9%
18,2%
{ 8,9%
9,1%
{ 6,9%
6,1%
{ 2007
2006
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Dica
Diversos municípios do estado,inclusive o Rio de Janeiro
e Duque de Caxias,já têm competência para emitir licenças
ambientais para empreendimentos de impacto local. No
dia 16 de janeiro, o governo estadual assinou um acordo
com mais 15 municípios, como Barra Mansa, Macaé, Nova
Friburgo, Teresópolis e Volta Redonda, transferindo esse
tipo de licenciamento para o âmbito municipal. Procure a
Secretaria Municipal do Meio Ambiente para informar-se
sobre os procedimentos, ou acesse www.feema.rj.gov.br.
FEVEREIRO DE 2008 SÚMULA AMBIENTAL 7
Das 353 empresas participantes da pesquisa,
76,2% nunca foram questionadas sobre sua situação
ambiental por clientes, seguradoras ou bancos.
Houve uma queda com relação ao ano anterior, em
que 86,6% das empresas nunca haviam sido questionadas.
A consulta partiu de clientes nacionais
para 11,9% das empresas. Em 2006, esse índice
era de 8,2% – houve um acréscimo de 3,7 pontos
percentuais. Clientes estrangeiros questionaram
8,5% das empresas (mais 3,6 pontos percentuais
do que em 2006) e seguradoras ou bancos, 7,4%
(em 2006, apenas 4,6%). Se considerarmos apenas
as empresas de grande porte, estes três números
são bem mais significativos: 29% foram consultadas
por clientes estrangeiros, 19,4% por nacionais
e 14,5% por seguradoras ou bancos.
Quanto à realização de investimentos nos últimos
12 meses (inicial, manutenção, análises,
monitoramento e operação de equipamentos de
controle ambiental), a pesquisa mostrou que em
2007 mais empresas investiram em meio ambiente
– 84,1% delas, contra 73,2% em 2006. As previsões
feitas na pesquisa de 2006 foram superadas,
já que apenas 65% das empresas planejavam investir.
Até dezembro de 2008, 74,8% pretendem
fazê-lo. A diferença quanto às previsões fica mais
clara entre as empresas de pequeno porte. Na pesquisa
de 2006, 53,7% tinham pretensão de investir
no ano seguinte; nesta pesquisa, esse número
subiu para 67,4%.
Para comprar equipamentos ou implementar
ações ambientais, apenas 5,7% das empresas buscaram
financiamento. As pequenas empresas são as
que menos procuram financiamento (89,9%
sequer tentaram). Apenas 9,7% e 6,2% das grandes
e médias, respectivamente, obtiveram êxito.
Investimentos /
Economia
EMPRESAS QUE INVESTIRAM
EM MEIO AMBIENTE EM 2007
0 20 40 60 80 100
Grandes empresas
Médias empresas
Pequenas empresas
98,4%
92,9%
73,6%
EMPRESAS QUE PRETENDEM INVESTIR
EM MEIO AMBIENTE EM 2008
0 20 40 60 80 100
Grandes empresas
Médias empresas
Pequenas empresas
88,7%
78,8%
67,4%
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
8 SÚMULA AMBIENTAL FEVEREIRO DE 2008
Inscreva-se
e consulte oferta
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resíduos em
www.firjan.org.br
A pesquisa mostrou que, de maneira geral, houve
um ganho no índice de conhecimento das empresas
sobre os temas e instituições ambientais sugeridos
pelo entrevistador. O índice varia de 1 a 4 e a pontuação
foi atribuída da seguinte forma: “não sabe” (1),
“sabe muito pouco” (2), “tem uma idéia” (3) e “está
bem informado” (4). A Fundação Estadual de
Engenharia do Meio Ambiente (Feema) e o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (Ibama) obtiveram os índices
mais altos: 59,8% e 51% das empresas, respectivamente,
afirmaram estar bem informadas sobre as atividades
dessas instituições. O tema Licenciamento
Ambiental também obteve boa pontuação (3,22).
Aqueles que envolvem recursos hídricos – Comitês
de Bacia, outorga e Agência Nacional de Águas
(ANA) – permanecem como os mais críticos. Ainda
assim, apresentaram um progresso com relação a
2006: naquele ano, 60,7% dos entrevistados afirmaram
nada saber sobre os Comitês, contra apenas
30,6% em 2007. Outro tema que precisa ser esclarecido
entre as empresas é o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL), sobre o qual apenas
17,8% das empresas declararam estar informadas.
PPesquisa
Conhecimento de temas ou instituições ambientais
ÍNDICE DE CONHECIMENTO DOS TEMAS – 2007X 2006
Licenciamento
Ambiental
Lei de Crimes
Ambientais
ANA MDL Feema Ibama Outorga p/ uso
da água
Comitê
de Bacia
Dicas
■ Através do Conselho Empresarial de Recursos Hídricos, o
Sistema FIRJAN discute a posição do setor empresarial quanto
aos temas relacionados à água e incentiva o envolvimento das
empresas nessas questões. É direito da empresa participar ou
acompanhar os fóruns de decisão, como os Comitês de Bacia.O
Estado do Rio está dividido em 10 regiões hidrográficas. Para
conhecer a região que corresponde à atividade de sua empresa,
acesse os sites da Superintendência Estadual de Rios e Lagoas
(www.serla.gov.br) e da Agência Nacional de Águas (ANA)
(www.ana.gov.br). Outras informações com a Assessoria
Institucional da FIRJAN:meioambiente@firjan.org.br.
■ O MDL foi o instrumento definido no Tratado de Quioto
que permite a países como o Brasil a participação no mercado
de créditos de carbono. Ele tem dois objetivos principais:
auxiliar os países do Anexo I (que, pelo Tratado, têm metas
obrigatórias de redução de emissões) a cumprirem seus compromissos
quantificados de redução; e promover um desenvolvimento
mais sustentável nos países não-Anexo I. O
Escritório do Carbono, iniciativa da FIRJAN e da Secretaria de
Estado do Ambiente (SEA), esclarece dúvidas e apóia o
empresário que deseja ingressar no mercado de carbono.
Acesse em www.firjan.org.br ou carbono@firjan.org.br.
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
4
3
2
1
0
2006 2007
● ●
●
●
●
● ●
●
●
● ●
●
●
●
●
●
3,22
2,99 2,91
2,46
2,03
3,44 3,31
2,35 1,80
3,05
2,65
2,46
3,48 3,37
2,72
2,23
● ●
● Dificuldades para melhoria
● Iniciativas ambientais
● Relação com
órgãos ambientais
● Licenciamento
● Aspectos
econômicos
SÚMULA
AMBIENTAL
SISTEMA FIRJAN / www.firjan.org.br
Nº 132 – fevereiro de 2008 – Ano XII
DIAGNÓSTICO
AMBIENTAL DAS
INDÚSTRIAS DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
EDIÇÃO ESPECIAL
2 SÚMULA AMBIENTAL FEVEREIRO DE 2008
EXPEDIENTE: Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN) - Centro Industrial do Rio de Janeiro (CIRJ).Av. Graça Aranha, nº 1 - CEP: 20030-002 - Rio de Janeiro /
RJ. Sugestões, informações e assinaturas: (21) 2563-4213 / 4518 - www.firjan.org.br. Presidente: Eduardo Eugenio Gouvêa Vieira; Presidente do Conselho Empresarial de Meio
Ambiente: Isaac Plachta; Diretor Geral do Sistema FIRJAN:Augusto Cesar Franco de Alencar; Diretora de Inovação e Meio Ambiente:Marilene Carvalho; Coordenação Gerência de
Tecnologia e Meio Ambiente: Luís Augusto Azevedo e Carolina Zoccoli. Gerência de Marketing Institucional:Daniela Teixeira e Carlos H. Latini.– SÚMULA AMBIENTAL é uma publicação
do SISTEMA FIRJAN editada pela @tual Comunicação. Editora: Célia Abend MT 16811, Subeditora: Luciana Bezerra dos Santos; Projeto Gráfico: Romildo Castro Gomes; Editoração
Eletrônica: Roma Design, Estagikário:Thiago de Moraes; Produtor gráfico: Milton Peçanha; Impressão: Daugraf
A indústria do Estado do Rio de Janeiro está significativamente
mais consciente do impacto provocado
por suas atividades no meio ambiente, assim
como de seus direitos e deveres. Essa foi a principal
conclusão da quarta edição da Pesquisa Gestão
Ambiental, consolidada em janeiro de 2008.
Realizada pela Diretoria de Inovação e Meio
Ambiente (DIM) e pela Divisão de Pesquisa
(Dpesq) do Sistema FIRJAN, esta pesquisa é uma
ação prevista no Mapa do Desenvolvimento do
Estado do Rio de Janeiro (lançado em agosto de
2006 pela Federação das Indústrias), como um instrumento
de incentivo à prática da responsabilidade
social e ambiental.
Os dados do levantamento feito junto ao setor
industrial formam uma importante base para o planejamento
de ações ambientais no estado, além de
ser um termômetro das atividades, das iniciativas e
dos entraves que permeiam o dia-a-dia das empresas
e das instituições ambientais fluminenses.
Como será observado nas próximas páginas, as
empresas consultadas foram capazes de identificar
com mais clareza os aspectos ambientais relacionados
a suas atividades. Apontaram também o que
impede ou dificulta a implantação de ações de
melhoria ambiental e demonstraram, de forma
geral, estar mais bem informadas sobre os temas
abordados.
Metodologia
De maneira geral, as respostas às questões apresentadas
variaram de acordo com o porte da empresa,
mas essa variação não é significativa entre empresas
de diferentes regiões do estado. Como pequenas,
médias e grandes empresas apresentam diferentes
comportamentos, a amostra foi assim definida:
Das 353 empresas consultadas, 111 (31,4%)
estão localizadas no município do Rio de Janeiro. A
segunda região com maior número de empresas é a
Baixada II, abrangendo Duque de Caxias, Belford
Roxo, São João de Meriti e Magé (19,8%), seguida
da Baixada I, que inclui Mangaratiba, Itaguaí,
Seropédica, Nova Iguaçu e Nilópolis (12,5%), Sul
(10,2%), Leste (7,9%), Norte (7,4%), Serrana
(5,1%), Centro Norte (4%) e Noroeste (1,7%).
PPesquisa
Grande porte
500 ou mais empregados
Médio porte
100 a 499 empregados
Pequeno porte
10 a 99 empregados
Total
62 empresas
113 empresas
178 empresas
353 empresas
17,6%
32%
50,4%
100%
Foto: Liquidlibrary
Gestão Ambiental 2007:
Indústria fluminense
mais consciente
FEVEREIRO DE 2008 SÚMULA AMBIENTAL 3
Como nas pesquisas de 2005 e 2006, todas as
empresas consultadas souberam apontar os principais
aspectos ambientais relacionados às suas atividades.
“Resíduos sólidos não perigosos” mantevese
como o principal, citado por 82,4% do total da
amostra. O segundo mais apontado também foi o
mesmo de 2006: “uso intenso de energia elétrica
ou combustível (68,3%)”. O número de empresas
que afirmou não haver questões ambientais relacionadas
a sua atividade caiu de 3,6% para apenas
1,4%. Todas as demais opções tiveram maior
número de respostas, mostrando que o empresário
está mais consciente dos potenciais impactos causados
por sua produção.
Pela amostra, as grandes empresas reconhecem
mais aspectos em sua atividade do que as médias e
pequenas. Ainda assim, apenas 2,2% das pequenas
empresas afirmaram não existirem questões ambientais,
percentual significativamente menor do que os
verificados em 2006 (5,4%) e em 2005 (5,9%).
Aspectos ambientais
{
PRINCIPAIS ASPECTOS AMBIENTAIS
AMOSTRA TOTAL
Resíduos sólidos
não perigosos
Uso intenso de
energia
Vibrações e ruídos
Efluentes
Uso intenso de água
Emissões
atmosféricas
Resíduos sólidos
perigosos
Odor
Não existem
questões ambientais
82,4%
68,9%
{ 68,3%
59,3%
{ 64%
45,4%
{ 58,1%
50,8%
{ 42,5%
30,6%
{ 39,7%
26,8%
{ 32,9%
14,5%
{ 26,1%
12,8%
{ 2007
2006
{ 1,4%
3,6%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
{
PRINCIPAIS ASPECTOS AMBIENTAIS
POR PORTE
Resíduos sólidos
não perigosos
Uso intenso de
energia
Vibrações e ruídos
Efluentes
Uso intenso de água
Emissões
atmosféricas
Resíduos sólidos
perigosos
Odor
Não existem
questões ambientais
95,2%
88,5%
74,2%
{ 82,3%
69%
62,9%
{ 71%
59,3%
64,6%
{ 82,3%
67,3%
43,8%
{ 61,3%
46%
33,7%
{ 59,7%
40,7%
32%
{ 71%
38,9%
15,7%
{ 22,6%
25,7%
27,5%
{ Grande porte
Médio porte
Pequeno porte
{ 0%
0,9%
2,2%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
A eficiência energética pode ser adotada
por empresas de qualquer porte, tornando-
se uma forte aliada contra o desperdício
de energia e combustível (segundo
aspecto ambiental apontado pela
indústria fluminense). O Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) tem uma linha de financiamento
de Apoio a Projetos de Eficiência Energética,
o Proesco (http://www.bndes.gov.
br/ambiente), que contempla projetos,
instalações, equipamentos, serviços técnicos
e de controle. Programas de Produção
Mais Limpa (P+L) também são uma boa
solução e o Núcleo de P+L do Sistema FIRJAN
(pmaisl@firjan.org.br) está apto a
implantá-lo em sua empresa.
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
Dica
4 SÚMULA AMBIENTAL FEVEREIRO DE 2008
Diferentemente do verificado nas pesquisas anteriores,
em que grande parte das empresas pesquisadas
afirmou nunca ter encontrado dificuldade para
melhoria ambiental, nesta edição essa foi a resposta
de apenas 26,6% das empresas. O percentual é
ainda menor se considerarmos apenas as grandes
empresas (14,5%).
O entrevistador solicitou que fossem citadas as
três principais dificuldades para melhoria ambiental,
de forma espontânea — ou seja, não eram oferecidas
opções de resposta. Da amostra total, apesar
da pulverização das respostas, a principal causa
apontada foi a burocracia dos órgãos responsáveis
(17,3%), diferente de 2006 e 2005, quando a principal
causa foi a falta de recursos financeiros. Pelo
primeiro ano, nenhuma empresa alegou que a questão
ambiental não é importante.
As empresas de grande porte, além da burocracia
(24,2%), apontaram a dificuldade em conseguir
licenciamento e orientação de órgãos públicos
(17,7%). Já para as médias, a burocracia (16,8%) é
uma dificuldade menor que a conscientização
ambiental de pessoal e da sociedade (18,6%) e que
a falta de recursos financeiros (17,7%). Boa parte
das pequenas empresas afirma não haver dificuldades
(35,4%). Das demais, 15,2% apontaram a
burocracia; 13,5%, conseguir licenciamento e orientação;
e 11,8%, a falta de recursos financeiros.
PPesquisa
Dificuldades para
melhoria ambiental
{
PERCENTUAL DE EMPRESAS PARA QUAIS NUNCA HOUVE
DIFICULDADE PARA MELHORIA AMBIENTAL
Grande porte
Médio porte
Pequeno porte
39,1%
20,4%
14,5%
{ 47,1%
43%
19,5%
{ 41,5%
53,7%
35,4%
{ 2005
2006
2007
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
{
PRINCIPAIS DIFICULDADES PARA A MELHORIA AMBIENTAL
DAS EMPRESAS- AMOSTRA TOTAL
Burocracia dos órgãos
responsáveis
Conseguir licenciamento e
orientação dos órgãos
Conscientização ambiental de
pessoal e sociedade
Falta de recursos
financeiros
Custo elevado
de equipamentos
Infra-estrutura interna
Morosidade nos processos
Descarte de resíduos
Falta de empresas
credenciadas à Feema
Atender exigências
dos órgãos ambientais
Infra-estrutura externa
Falta de informações técnicas
Regulamento ambiental muda
com freqüência
Custo elevado
da mão-de-obra
Falta de fontes
de financiamento
Outros
Não sabe / não respondeu
17,3%
6%
{ 14,4%
6%
{ 13,6%
6%
{ 13,6%
14,2%
{ 7,9%
6%
{ 4,8%
2,5%
{ 3,7%
12,3%
{ 3,7%
5,5%
{ 2,8%
3%
{ 2,5%
2,5%
{ 2%
4,4%
{ 13,2%
7,4%
{ 1,4%
0,8%
{ 6,8%
8,2%
{ 5,7%
4,1%
{ 6,8%
3,8%
{ 6,2%
0%
{ 2007
2006
0 05 10 15 20
FEVEREIRO DE 2008 SÚMULA AMBIENTAL 5
Quando questionadas sobre as ações na área
ambiental que pretendem adotar nos próximos
dois anos, 38% responderam “manter procedimentos
já adotados”, resultado similar ao obtido em
2006 (44,8%). Em 2005, essa foi a resposta de
apenas 1,3% dos entrevistados. Naquele ano, a resposta
mais citada foi “introduzir Sistemas de
Gestão Ambiental” (31,9%).
O diferencial da pesquisa de 2007 foi a queda no
número de empresas que não pretendem adotar
nenhuma ação. O percentual caiu de 30,8% em
2005 para 20,2% em 2006 e apenas 11% em
2007, em mais um indício de que o meio industrial
está mais consciente.
Entre as grandes empresas, destacam-se as previsões
de implantação da coleta seletiva (32,3%) e de
certificação ambiental (27,4%). Esta última também
foi bastante citada pelas médias empresas
(18,6%), mas a resposta mais recorrente foi a
manutenção de procedimentos já adotados
(41,6%). As pequenas empresas também informaram
que vão manter procedimentos (39,9%), mas
16,9% disseram que não prevêem nenhuma ação
ambiental. Ainda assim, este percentual é significativamente
menor do que nos anos anteriores
(32,5% em 2006 e 37,8% em 2007).
Iniciativas em meio
ambiente
{
AÇÕES QUE AS EMPRESAS PRETENDEM ADOTAR NOS
PRÓXIMOS DOIS ANOS – AMOSTRA TOTAL
Manter procedimentos
Coleta seletiva
Certificação ambiental
Treinar pessoal
Reúso de água
Sistema de Gestão
Ambiental
Comprar equipamentos
de controle
Projetos com
comunidades ou ONGs
Alterar infra-estrutura
Reflorestamento
Gerenciamento
de resíduos
Obter ou renovar
licença ambiental
Outros
Nenhuma ação
Não sabe/
não respondeu
38%
44,8%
{ 17,3%
13,9%
{ 17%
7,1%
{ 13,9%
5,7%
{ 12,5%
9,6%
{ 5,1%
3,6%
{ 4,5%
0,5%
{ 3,7%
5,5%
{ 14%
7%
{ 11%
20,2%
{ 4%
3,6%
{ 9,6%
12%
{ 5,9%
12,6%
{ 8,8%
10,4%
{ 6,2%
2,7%
{ 2007
2006
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Dica
O reúso da água foi apontado por 12,5% das empresas
como ação a ser implantada nos próximos anos. Sobre
esse assunto, vale conferir o Manual de Conservação e
Reúso da Água, organizado pelo Sistema FIRJAN e pelo
Sebrae/RJ. A publicação traz as opções de métodos e sistemas
que podem ser utilizados para um melhor aproveitamento
do recurso. O download é gratuito em
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PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
6 SÚMULA AMBIENTAL FEVEREIRO DE 2008
O aumento expressivo de empresas que passaram
a declarar que têm relações com órgãos ambientais
e a diminuição do percentual de empresas que
declararam que não se relacionam com esses organismos
parecem indicar que mais empresas estão
buscando sua adequação e apontam uma postura
pró-ativa do setor industrial.
Quando questionadas sobre suas licenças ambientais,
55,8% da amostra total afirmaram ter licença
em vigor, resultado menor do que o encontrado na
pesquisa de 2006 (65,5%). Diversas circunstâncias
podem explicar essa diminuição. Em primeiro
lugar, aumentou de 72% em 2006 para 79% em
2007 o percentual de empresas que, não tendo
licenças em vigor, estão buscando sua regularização.
Em segundo lugar, a pesquisa mostrou que grande
parte das empresas que não sabiam que precisavam
de licenças ambientais - 23,5% dos entrevistados
fizeram essa declaração em 2006 - compreenderam
a necessidade da licença. Apenas 3,8% das empresas
afirmaram, em 2007, que não precisam de licença
ambiental. Das empresas que solicitaram renovação,
63,8% já o fizeram há mais de um ano. Em
2006, esse percentual foi de 66,7%.
Às empresas que não têm licença ambiental em
vigor, foi pedido que indicassem as principais dificuldades
que têm ou tiveram na relação com os
órgãos ambientais. Dessa amostragem, 47,5% afirmaram
não ter nenhum tipo de dificuldade. A falta
de informações adequadas para o licenciamento
apareceu apenas na quinta colocação, citada por
9,9% dos entrevistados. Em 2006, essa foi a resposta
de 18,2% das empresas consultadas.
Todas as empresas que não têm licença em vigor
e não entraram com pedido de renovação afirmaram
que nunca foram autuadas ou multadas por falta de
licença ambiental.
PPesquisa
Licenciamento
ambiental
{
RELAÇÕES MANTIDAS ENTRE AS EMPRESAS
E OS ÓRGÃOS AMBIENTAIS – AMOSTRA TOTAL
Licenciamento
ambiental
Fiscalização
ambiental
Acordo entre
as partes
Medidas
compensatórias
Nenhuma
Não sabe/ não
respondeu
79,3%
65%
63,3%
{ 76,8%
57,1%
57,1%
{ 26,6%
12,6%
18,8%
{ 15%
6,8%
8,8%
{ 11%
24,6%
21,2%
{ 0,8%
0,3%
1,1%
{ Grande porte
Médio porte
Pequeno porte
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
{
DIFICULDADES NA RELAÇÃO COM ÓRGÃOS AMBIENTAIS
(EMPRESAS SEM LICENÇA EM VIGOR)
Não há problemas
Demora na análise
de pedidos e ações
Requisitos exagerados
para adequação
Legislação ambiental
complexa/ confusa
Falta de informações
para licenciamento
Falta de preparo
técnico dos órgãos
Fiscalização e contato
com os órgãos
47,5%
36,4%
{ 39,6%
51,5%
{ 20,8%
12,1%
{ 14,9%
9,1%
{ 9,9%
18,2%
{ 8,9%
9,1%
{ 6,9%
6,1%
{ 2007
2006
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Dica
Diversos municípios do estado,inclusive o Rio de Janeiro
e Duque de Caxias,já têm competência para emitir licenças
ambientais para empreendimentos de impacto local. No
dia 16 de janeiro, o governo estadual assinou um acordo
com mais 15 municípios, como Barra Mansa, Macaé, Nova
Friburgo, Teresópolis e Volta Redonda, transferindo esse
tipo de licenciamento para o âmbito municipal. Procure a
Secretaria Municipal do Meio Ambiente para informar-se
sobre os procedimentos, ou acesse www.feema.rj.gov.br.
FEVEREIRO DE 2008 SÚMULA AMBIENTAL 7
Das 353 empresas participantes da pesquisa,
76,2% nunca foram questionadas sobre sua situação
ambiental por clientes, seguradoras ou bancos.
Houve uma queda com relação ao ano anterior, em
que 86,6% das empresas nunca haviam sido questionadas.
A consulta partiu de clientes nacionais
para 11,9% das empresas. Em 2006, esse índice
era de 8,2% – houve um acréscimo de 3,7 pontos
percentuais. Clientes estrangeiros questionaram
8,5% das empresas (mais 3,6 pontos percentuais
do que em 2006) e seguradoras ou bancos, 7,4%
(em 2006, apenas 4,6%). Se considerarmos apenas
as empresas de grande porte, estes três números
são bem mais significativos: 29% foram consultadas
por clientes estrangeiros, 19,4% por nacionais
e 14,5% por seguradoras ou bancos.
Quanto à realização de investimentos nos últimos
12 meses (inicial, manutenção, análises,
monitoramento e operação de equipamentos de
controle ambiental), a pesquisa mostrou que em
2007 mais empresas investiram em meio ambiente
– 84,1% delas, contra 73,2% em 2006. As previsões
feitas na pesquisa de 2006 foram superadas,
já que apenas 65% das empresas planejavam investir.
Até dezembro de 2008, 74,8% pretendem
fazê-lo. A diferença quanto às previsões fica mais
clara entre as empresas de pequeno porte. Na pesquisa
de 2006, 53,7% tinham pretensão de investir
no ano seguinte; nesta pesquisa, esse número
subiu para 67,4%.
Para comprar equipamentos ou implementar
ações ambientais, apenas 5,7% das empresas buscaram
financiamento. As pequenas empresas são as
que menos procuram financiamento (89,9%
sequer tentaram). Apenas 9,7% e 6,2% das grandes
e médias, respectivamente, obtiveram êxito.
Investimentos /
Economia
EMPRESAS QUE INVESTIRAM
EM MEIO AMBIENTE EM 2007
0 20 40 60 80 100
Grandes empresas
Médias empresas
Pequenas empresas
98,4%
92,9%
73,6%
EMPRESAS QUE PRETENDEM INVESTIR
EM MEIO AMBIENTE EM 2008
0 20 40 60 80 100
Grandes empresas
Médias empresas
Pequenas empresas
88,7%
78,8%
67,4%
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
8 SÚMULA AMBIENTAL FEVEREIRO DE 2008
Inscreva-se
e consulte oferta
e procura de
resíduos em
www.firjan.org.br
A pesquisa mostrou que, de maneira geral, houve
um ganho no índice de conhecimento das empresas
sobre os temas e instituições ambientais sugeridos
pelo entrevistador. O índice varia de 1 a 4 e a pontuação
foi atribuída da seguinte forma: “não sabe” (1),
“sabe muito pouco” (2), “tem uma idéia” (3) e “está
bem informado” (4). A Fundação Estadual de
Engenharia do Meio Ambiente (Feema) e o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (Ibama) obtiveram os índices
mais altos: 59,8% e 51% das empresas, respectivamente,
afirmaram estar bem informadas sobre as atividades
dessas instituições. O tema Licenciamento
Ambiental também obteve boa pontuação (3,22).
Aqueles que envolvem recursos hídricos – Comitês
de Bacia, outorga e Agência Nacional de Águas
(ANA) – permanecem como os mais críticos. Ainda
assim, apresentaram um progresso com relação a
2006: naquele ano, 60,7% dos entrevistados afirmaram
nada saber sobre os Comitês, contra apenas
30,6% em 2007. Outro tema que precisa ser esclarecido
entre as empresas é o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL), sobre o qual apenas
17,8% das empresas declararam estar informadas.
PPesquisa
Conhecimento de temas ou instituições ambientais
ÍNDICE DE CONHECIMENTO DOS TEMAS – 2007X 2006
Licenciamento
Ambiental
Lei de Crimes
Ambientais
ANA MDL Feema Ibama Outorga p/ uso
da água
Comitê
de Bacia
Dicas
■ Através do Conselho Empresarial de Recursos Hídricos, o
Sistema FIRJAN discute a posição do setor empresarial quanto
aos temas relacionados à água e incentiva o envolvimento das
empresas nessas questões. É direito da empresa participar ou
acompanhar os fóruns de decisão, como os Comitês de Bacia.O
Estado do Rio está dividido em 10 regiões hidrográficas. Para
conhecer a região que corresponde à atividade de sua empresa,
acesse os sites da Superintendência Estadual de Rios e Lagoas
(www.serla.gov.br) e da Agência Nacional de Águas (ANA)
(www.ana.gov.br). Outras informações com a Assessoria
Institucional da FIRJAN:meioambiente@firjan.org.br.
■ O MDL foi o instrumento definido no Tratado de Quioto
que permite a países como o Brasil a participação no mercado
de créditos de carbono. Ele tem dois objetivos principais:
auxiliar os países do Anexo I (que, pelo Tratado, têm metas
obrigatórias de redução de emissões) a cumprirem seus compromissos
quantificados de redução; e promover um desenvolvimento
mais sustentável nos países não-Anexo I. O
Escritório do Carbono, iniciativa da FIRJAN e da Secretaria de
Estado do Ambiente (SEA), esclarece dúvidas e apóia o
empresário que deseja ingressar no mercado de carbono.
Acesse em www.firjan.org.br ou carbono@firjan.org.br.
PESQUISA GESTÃO AMBIENTAL 2007
4
3
2
1
0
2006 2007
● ●
●
●
●
● ●
●
●
● ●
●
●
●
●
●
3,22
2,99 2,91
2,46
2,03
3,44 3,31
2,35 1,80
3,05
2,65
2,46
3,48 3,37
2,72
2,23
● ●
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